Как добыча ископаемых влияет на окружающую природу. Влияние добычи полезных ископаемых на природную среду. Жалобы без удовлетворения

Законодательство РСФСР о приватизации государственных и муниципальных предприятий

Активная законотворческая деятельность различных органов власти России в области приватизации, характерная для первого полугодия 1991 года, завершилась принятием в начале июля пакета документов по приватизации в России.

Уже с начала 1991 года на базе пакета документов, подготовленного группой Г.Явлинского (ноябрь-декабрь 1990 г.), интенсивно разрабатывали приватизационные программы две рабочие группы: группа Комитетов Верховного Совета РСФСР (П.Филиппов) и группа Совета Министров РСФСР (М.Малей). Обе программы, в отличие от пакета Явлинского, предусматривали элемент бесплатной раздачи госсобственности в виде инвестиционных чеков (вкладов). Если пакет Филиппова был ориентирован на сочетание различных форм приватизации (инвестиционные вклады, продажа акций госпредприятий, конкурсы, аукционы, частичный выкуп и др.) в течение 5-6 лет, то пакет Малея значительно более жестко и детерминированно отдавал приоритет "коллективной" форме приватизации через т.н. "народные предприятия", причем одномоментно.

Обе указанные программы были приняты к рассмотрению Верховным Советом РСФСР, который 25 апреля утвердил постановление "О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР". Состоявшийся 27 апреля Президиум Верховного Совета после предварительных консультаций с авторами обеих программ взял за основу проект Филиппова, сохранив в тексте альтернативные варианты ряда статей, на которых настаивал Малей.

Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" был принят 3 июля. Наиболее острые дискуссии касались возможности принудительной приватизации предприятий, приоритетных прав трудового коллектива на выкуп и льгот работникам при приватизации предприятия. Также 3 июля были приняты Закон РСФСР "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР" и постановление Верховного Совета "Об утверждении Положения о Российском фонде федерального имущества".

Принятие базового пакета законов стало главным событием лета 1991 г. в области приватизации в РСФСР. Динамика приватизационного процесса в России в августе-декабре 1991 г. была обусловлена целым рядом факторов, главные из которых:

Реальный сдвиг экономических и политических полномочий от Центра к России после событий 19-22 августа;

Радикальные изменения в структуре и персоналиях исполни- тельной власти в России в ноябре;

Развитие (и даже интенсификация) процессов спонтанной приватизации в различных формах;

Отсутствие нормативных документов, детализирующих и упорядочивающих приватизационный процесс в соответствии с российским законодательством.

Несомненно, что политическая ситуация, которая сложилась в России после попытки переворота, создала потенциально серьезную возможность для резкой радикализации экономических реформ в целом и масштабной деидеологизированной приватизации в частности. Вместе с тем нестабильность и анархия, характерные для текущего экономического процесса, не вызывают иллюзий относительно того, как будет осуществляться "официальная" приватизация в России при status quo в организационно-правовом плане. Тем более, что приватизация неофициальная (спонтанная) благополучно началась еще в 1990 году и даже ускорилась осенью, ибо стимулы к образованию частных предприятий на базе государственных отнюдь не ослабели, а ситуация правовой неопределенности дает большой простор для проявления "дикой" частной инициативы (см. ниже подраздел о спонтанной приватизации).

Из-за общей политической нестабильности и неопределенности в разграничении полномочий между различными уровнями и органами власти были сорваны сроки разработки приватизационной программы (1 сентября) и нормативных документов, детализирующих закон о приватизации (1 августа).

С ноября, после изменений в правительстве России, можно говорить о новом этапе прежде всего приватизационной идеологии и о резкой активизации деятельности по "запуску" всего приватизационного механизма. Открытие инвестиционных счетов вкладов населения планируется осуществить теперь уже не ранее 1 января 1993 года. К концу января 1992 года, по всей вероятности, может быть подготовлен и утвержден, наконец, пакет нормативных документов по приватизации. Что касается государственной программы по приватизации, то 29 декабря Президент РСФСР подписал указ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий", в соответствии с которым утверждены разработанные на основе проекта Государственной программы приватизации на 1992 год Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР на 1992 год, а их реализации должна быть начата с 1 января 1992 года. Предполагается, что проект государственный программы будет доработан Правительством до 1 марта с учетом опыта приватизации в первом квартале 1992 года для внесения на текущую сессию Верховного Совета РСФСР.

Как заявил 16 декабря новый председатель Госкомитета по управлению государственным имуществом А.Чубайс, программа не должна включать списки объектов, которые можно выкупать, главное в программе - критерии, по которым местные органы власти должны выносить приватизируемые объекты на торги. Последнее - приватизация посредством свободных торгов - один из базовых принципов будущей процедуры официальной приватизации, тем самым, по всей вероятности, должен быть де-факто упразднен базовый принцип предыдущего руководства Госкомимущества - образование коллективных (народных) предприятий. В определенной мере свободные торги могут снять еще одну важнейшую проблему - выбор критериев оценки имущества (активов) госпредприятия. Наконец, предполагается увязка нового старта официального процесса приватизации в России с принятием закона о ценных бумагах и разграничением собственности между различными уровнями власти.

В частности, 27 декабря Верховный Совет РФ принял постановление "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В соответствии с этим документом, вся собственность на территории РФ подразделяется на несколько групп по уровням власти, хотя за федеральным правительством сохраняются те или иные права контроля (управления) за переданной собственностью. Учитывая, что отсутствие подобного разграничения в 1991 году являлось одним из основных факторов, тормозящих процесс приватизации на "официальном" уровне, трудно переоценить значение этого документа и его своевременность. Тем не менее, по оценкам некоторых экспертов, наиболее негативным следствием его принятия может стать очередной виток борьбы за собственность и обострение конфронтации по всей вертикали власти в РФ.

Законодательство РСФСР о приватизации жилищного фонда

Основополагающим принципом российского закона о приватизации жилищного фонда является сочетание мер по формированию полноценного рынка жилья в республике с созданием условий, обеспечивающих социальную справедливость и защиту наиболее уязвимых слоев населения.

Закон закрепляет право граждан на приобретение занимаемого ими жилого помещения и предполагает передачу жилья в собственность исключительно на добровольной основе. В пределах устанавливаемой местными Советами народных депутатов нормы (но не менее 18 кв.м. общей площади на одного человека и дополнительно 9 кв.м. на семью), жилье передается бесплатно; излишки выкупаются гражданами, в том числе с использованием льготных кредитов или в рассрочку. Следует особо отметить, что каждый гражданин имеет право на бесплатную приватизацию жилья только один раз, что существенно сокращает поле для возможных злоупотреблений.

Граждане, ставшие собственниками жилых помещений, наделяются правом владения, пользования и распоряжения ими по своему усмотрению, они могут продавать, завещать, сдавать их в аренду, а также совершать иные сделки, не противоречащие закону. Окончательно принятый вариант закона практически не содержит ограничений прав собственника приватизированного жилья и носит более "рыночный" характер, чем предшествующие проекты, включавшие статью, которая в течение 3-х или 5 лет разрешала продавать жилые помещения только соответствующим Советам народных депутатов. Закон, таким образом, не только предоставляет легальные возможности улучшить жилищное положение людям, имеющим свободные денежные средства, но и позволяет улучшить материальное положение малообеспеченным людям, имеющим излишки жилой площади (путем сдачи в аренду, продажи части жилплощади по рыночным ценам, продажи квартир на условиях пожизненного содержания продавца). При этом закон не ущемляет прав инвалидов, ветеранов войны, многодетных и малоимущих семей, сохраняя для них порядок предоставления жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма.

Приватизации не подлежат жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, коммунальных квартирах, домах-памятниках истории и культуры, закрытых военных городках. В то же время жилье, находящееся в ведомственном распоряжении, подлежит приватизации на общих основаниях. По оценкам экспертов, именно со стороны ведомств возможно наибольшее сопротивление введению закона в жизнь. Для предотвращения подобного или какого-либо иного сопротивления право на получение в собственность занимаемого жилья обеспечивается в законе строго установленным двухмесячным сроком рассмотрения заявлений граждан и их правом на судебную защиту. Тем не менее, прежде всего в силу объективных обстоятельств, принятый закон не устраняет многих трудностей, лежащих на пути приватизации в РСФСР (наличие фиксированной прописки, высокая доля помещений, находящихся в аварийном состоянии, неудовлетворительная обеспеченность населения жильем, нерешенность проблем коммунального обслуживания).

По оценкам сотрудников Госкомитета РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, в ближайшие 5 лет в республике будет приватизироваться не более 2-3% жилплощади в год. Для сравнения: в предшествующие два года в соответствии с постановлением Совмина СССР, разрешавшим выкуп квартир в личную собственность, было приватизировано соответственно О,О4% и О,О5% жилого фонда РСФСР. Всего же, по данным Госкомстата СССР, на территории СССР (за исключением Литвы) на июль 1991 г. приватизировано 211 тыс. квартир на сумму 1,3 млрд.руб., или О,422% жилого фонда, подлежащего приватизации.

Приватизационные программы бывших союзных республик (кроме РСФСР)

В 1991 году приватизационное законодательство разрабатывалось почти во всех экссоюзных республиках. Очевидно, что в силу конкретных политических и экономических обстоятельств нормативные акты по приватизации в каждой из республик находятся на разных стадиях готовности, различаются между собой как конкретные приватизационные программы, так и концептуальные подходы к разгосударствлению и приватизации. К началу декабря 1991 года законы (программы) о приватизации госсобственности уже приняты, помимо РФ, в Литве, Эстонии, Беларуси, Молдове, Таджикистане, Украине, Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане. Почти во всех республиках в рамках приватизации, помимо возмездной формы, предусмотрено распределение среди населения различных видов инвестиционных чеков (Казахстан, Украина, Молдова, Армения, Литва, Эстония, Беларусь). В Латвии, Литве и Эстонии особое внимание уделяется урегулированию имущественных прав бывших владельцев той или иной собственности, национализированной после 1940 года, и их наследников.

Если Прибалтийские республики в своей приватизационной политике взяли четкий курс на скорейший переход к "рыночной" структуре собственности и готовы к радикальным шагам в этой сфере, то республики Средней Азии во многом даже на концептуальном уровне не намерены выходить за рамки "малой" приватизации (торговля, сфера обслуживания и т.п.), ориентируясь в своем законотворчестве на утратившее юридическую силу законодательство СССР. В Туркмении, согласно июньскому заявлению президента республики, просто не предусматривается разгосударствление госсобственности (хотя уже в сентябре было принято решение о приватизации 150 убыточных промышленных предприятий). Начиная с сентября, по мере ускорения процесса распада СССР, можно говорить и об усилении расхождения законодательной базы бывших союзных республик, что сказывается и в области приватизации.

В Литве 28 февраля был принят закон о первичной приватизации, дополненный в марте "Изменениями к закону о приватизации". На первом этапе предполагается первичная приватизация за рубли, на втором - за литы или СКВ. Литовское гражданство является обязательным, а все граждане должны получить чеки на сумму до 10 тыс. рублей в зависимости от возраста. К 4 июня было открыто уже 413 тыс. именных приватизационных счетов, к началу августа документы о выделении государстве n-ных приватизационных выплат на общую сумму 7,7 млрд. руб. получили уже около 1,5 млн. граждан Литвы. Со 2 сентября началась подписка на акции объектов "малой" приватизации, активно используются инвестиционные счета населения, возрастает число холдинговых компаний, которые обслуживают вложения населения в акции. С точки зрения правительства, приватизации подлежит 2/3 госсобственности, а в 1991 году - не менее 50%. В 4-м квартале 1991 года правительство рассчитывало приватизировать госимущество на сумму 5 млрд. рублей. В мае также принят закон о приватизации жилья, в сентябре - закон о приватизации неплатежеспособных госпредприятий, с 1 октября вступил в силу закон о приватизации имущества сельскохозяйственных предприятий.

В Латвии на основе постановления Верховного Совета о госсобственности и основных принципах ее конверсии в апреле-мае начата практическая работа по осуществлению приватизации, которая носит более открытый, чем в Литве, характер: латвийское гражданство при приватизации не дает преимуществ. Приняты законы о приватизации в сельском хозяйстве, в июне-июле обсуждались проекты законов о приватизации жилья и о компенсациях за национализированную землю. В сентябре Верховный Совет восстановил право собственности всех иностранных государств на принадлежавшее им до 40-х гг. имущество, в ноябре были приняты законы "О денационализации домовладений" и "О возвращении домовладений законным собственникам".

Обсуждение приватизационного пакета было начато эстонским парламентом в апреле, в этот же период началась разработка методик оценки стоимости отчужденного имущества и методики частичной приватизации накопленного за годы Советской власти имущества республики. В соответствии с подготовленной к началу июня программой реформы собственности в Эстонии уже в 1991 году намечена продажа акций госпредприятий и малая приватизация (до 50% объектов со стоимостью не более 0,5 млн.руб.) В июле в Эстонии принят закон об основах реформы собственности, в соответствии с которым все граждане Эстонии имеют при приватизации преимущество и наделяются "облигациями народного капитала" для обмена на акции, а граждане Эстонии - бывшие собственники (их наследники) - именными ценными бумагами в качестве компенсации.

На Украине разработка закона о приватизации началась в мае, а его парламентское обсуждение проходило осенью. В ноябре Верховный Совет утвердил концепцию разгосударствления и приватизации, поручив правительству разработать необходимый пакет документов. Предполагалось, что малая приватизация в форме аукционов будет предшествовать "большой" приватизации, а гражданам бу- дут предоставлены специальные сертификаты по 5 тыс. руб.

В Белоруссии рассмотрение приватизационной программы началось в мае в рамках программы стабилизации экономики. В 1991 году предполагалось начать малую приватизацию (сфера обслуживания), акционировать 60 и перевести на аренду с выкупом 100 предприятий. В июне парламент принял закон о приватизации, согласно которому приватизация может происходить в таких формах, как выкуп, конкурс, аукцион, продажа акций, а граждане наделяются специальными приватизационными бонами. Приватизация возможна как добровольного, так и принудительного характера. В ноябре на Верховном Совете была принята концепция приватизации и разгосударствления (идейно близкая уже не действительной союзной), реализация которой должна начаться с 1 января 1992 года в соответствии с законом "О приватизации в Белорусской ССР".

Фонд государственного имущества Молдовы был создан уже в марте, а приватизационная программа принята в мае в рамках общей антикризисной. Первичная приватизация намечена на 1991-1992 годы, когда должно быть приватизировано до 50% предприятий торговли, общепита и сферы обслуживания. Если в этот период основные расчеты будут производиться посредством "бон национального достояния", то в дальнейшем основной формой станет выкуп по рыночной цене акций средних и крупных госпредприятий. В июне парламент Молдовы принял закон о приватизации, был создан Госдепартамент приватизации.

В Казахстане в марте-апреле шла интенсивная разработка приватизационного законодательства, причем сразу в трех вариантах, на основе которых к началу мая был подготовлен проект закона "О преобразовании государственной собственности в республике". Предусмотрена широкомасштабная приватизация (практически все отрасли), причем в короткий срок, госпредприятия будут продаваться частным лицам и преобразовываться в акционерные общества с последующей продажей акций. В первом чтении закон был принят в июне, а в мае и июле парламент рассматривал соответственно проекты документов о госкомитете по управлению госимуществом (который уже действует) и Жилищного кодекса, включая вопросы приватизации жилья. 13 сентября президент Казахстана подписал постановление "О программе разгосударствления и приватизации в Казахской ССР на 1991-1992 годы (первый этап)" и положение "О купонном механизме приватизации собственности в республике". Купоны населению будут выдаваться на сумму, зависящую от стажа работы, и использоваться при приватизации жилья в первую очередь. К приватизации намечены, помимо объектов "малой" приватизации, производящие товары народного потребления средние и крупные предприятия, страховые общества и банки.

Первая приватизационная программа в Армении была разработана еще в марте, а в мае в Ереване прошел первый аукцион по продаже магазинов. К началу июня в Армении подготовлена правительственная программа стабилизации экономики, предусматривающая радикальную малую и большую приватизацию и ускорение ее темпов. Тем не менее в июле первичная приватизация была приостановлена, и Комиссия Совмина Армении по приватизации начала рассмотрение новых концепций. 20 августа постановлением Совета министров был создан Комитет по распоряжению госимуществом, в обязанности которого входит разработка программы приватизации и оценка имущества. В Грузии программа приватизации и закон находятся в стадии разработки. В Азербайджане только в июне принят закон об основах экономической самостоятельности, где вводится в самом общем виде понятие частной собственности.

В Среднеазиатских республиках относительно активная работа в области приватизационного законодательства велась только в Таджикистане. Уже к началу марта был принят закон "О разгосударст-влении и приватизации", который допускает такие формы, как аренда с выкупом, различные виды продажи и безвозмездная передача. При выкупе госпредприятий приоритет отдается трудовому коллективу, иностранцы и граждане других республик допускаются в отдельных случаях. В апреле был издан указ президента республики "Об организации работы по разгосударствлению и приватизации в первую очередь предприятий торговли, службы быта, услуг" (в 1991 году намечено приватизировать 60% предприятий), а в июне прошли первые торги в Душанбе. В ноябре Кабинет министров утвердил "Адресную программу разгосударствления и приватизации на 1991-1992 годы", определяющую сроки малой и большой приватизации и предполагаемые доходы.

В Кыргызстане программа приватизации на 1991-1992 годы была принята Кабинетом министров в сентябре, определив в перспективе размеры негосударственного сектора порядка 60-70 %. Верховный Совет Узбекистана 19 ноября принял закон "О разгосударствлении и приватизации".

Во многих республиках уже в марте-августе 1991 года были приняты законодательные акты, в соответствии с которыми госпредприятия и организации союзного подчинения, расположенные на их территории, переходят в юрисдикцию республик (Украина, Эстония, Грузия, Азербайджан, Кыргызстан, Казахстан). Как правило, эти акты четко оговаривают, что приватизация союзных предприятий может проводиться только по решению республиканских органов, управляющих госимуществом, и по законам республики. В частности, эти действия республик объяснялись и тем, что Центр и союзные министерства перед подписанием союзного договора и официальным разделом собственности активизировали свою деятельность по проведению "номенклатурно-территориальной" приватизации посредством формирования на базе своих предприятий акционерных обществ и объединений. Логическим завершением этого процесса после августовского путча стало окончательное оформление республиканской юрисдикции над всей собственностью на их территории во всех республиках бывшего СССР.

Спонтанная приватизация в 1991 г.

Процесс спонтанной приватизации в течение 1991 г. развивался в таких формах, как "номенклатурно-бюрократическая" приватизация. "народные (коллективные) предприятия". Способами приватизации стали многочисленные муниципальные конкурсы и аукционы, множество других легальных и полулегальных способов приобретения различного госимущества. В целом можно сказать, что ситуация в области реальных процессов приватизации, за последние месяцы заметно ухудшилась. Процесс не только не стал более упорядоченным, несмотря на наличие формальной законодательной базы, напротив, он приобрел еще более неуправляемый и в ряде случаев коррумпированный характер. В силу того, что официальный процесс приватизации с санкции Госкомимущества* в настоящее время приостановлен, реальный процесс развивался по двум основным направлениям:

Приватизация с санкции местных органов власти, но в этом случае возникала проблема доказательства отнесения данного предприятия к юрисдикции именно муниципальных властей;

Применение уже "накатанных" многочисленных схем выкупа имущества госпредприятия физическими лицами, в результате чего от госпредприятия остается только юридическая оболочка, а сам термин "приватизация" просто не фигурирует в соответствующих до- кументах.

Одна из основных форм спонтанной приватизации- "номенклатурно-бюрократическая", которая зародилась в 1990 г., - была характерна и для весны-лета 1991 года, особенно в преддверии принятия союзного и российского законов о приватизации. К примеру, с 1 июля 1991 года в государственное акционерное объединение "Станкоинструмент" был преобразован Минстанкопром СССР (511 предприятий и организаций). В российской ассоциации "Рослегпром" (до 18 марта 1991 года - Минлегпром РСФСР) летом разрабатывались планы преобразования ассоциации (370 предприятий и организаций) в новую холдинговую структуру, объединяющую акционерные "народные предприятия", то есть, по сути, речь шла уже о втором этапе "номенклатурно-бюрократической" приватизации.

По данным, приведенным на заседании Верховного Совета СССР 28 июня, только с начала 1991 года в СССР было создано 126 концернов, 54 объединения, около 1,5 тыс. ассоциаций, многим из которых делегированы право по управлению имуществом и функции держателя акций государства тех предприятий в их составе, которые могут быть акционированы. В РСФСР, по данным Госкомстата РСФСР, к 30 апреля 1991 года было создано 1798 ассоциаций, 164 концерна, 92 консорциума, 1186 акционерных обществ, 58 межотраслевых государственных объединений.

Намерения Госкомитета РСФСР по управлению государственным имуществом (Госкомимущества) по крайней мере на словах приостановить сделки, предполагающие смену собственника, и "проинвентаризировать" все приватизированное и подлежащее приватизации имущество, не дали сколько-нибудь заметных результатов и привели главным образом к поиску новых обходных и полулегальных путей приватизации.

Определенные меры по пересмотру соответствующих договоров и документов были предусмотрены в Постановлении ВС РСФСР "О порядке введения в действие закона РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" (ст.4). Установленные сроки для этого пересмотра уже нарушены (1 октября 1991 г.), а 11 октября Советом Национальностей и Советом Республики Верховного Совета РСФСР было одобрено постановление "Об упорядочении создания и деятельности ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий на территории РСФСР". По сути, речь шла (в очередной раз) о попытке пересмотреть акты "номенклатурной приватизации", принятые как старыми союзными и ныне действующими российскими органами исполнительной власти, так и Комитетом по оперативному управлению. Еще один шаг в этом направлении - указ Президента РСФСР от 3 декабря 1991 г. "О мерах по стабилизации работы промышленного комплекса РСФСР в условиях экономической реформы", в котором концерны и корпорации, образованные предприятиями оборонных и других отраслей промышленности бывших союзных министерств, объявлены государственными, а Министерству промышленности РСФСР вменено в обязанность переутвердить их уставы и их руководство. Как отмечают эксперты, реакция руководства указанных концернов и корпораций была достаточно индифферентной.

Наибольший интерес к приватизации, по данным Госкомимущества РСФСР, проявляли те предприятия, которые: а/зафиксировали в договоре аренды право выкупа и накопили для этого средства; б/продают свою продукцию на внешнем рынке (обычно сырье); в/явно убыточны и не видят иного способа поправить дела. По-прежнему весомым мотивом приватизации остается и стремление менеджеров разных уровней создать "свое дело" под различными прикрытиями. В отраслевом плане это прежде всего предприятия нефтегазовых отраслей, автомобилестроения, текстильной и швейной промышленности. По данным Госкомстата РСФСР, на 1 сентября 1991 г. было приватизировано (главным образом путем преобразования в коллективные "народные" предприятия) 45 предприятий с годовым объемом производства 1773 млн. руб., числом занятых 37 тыс.человек, балансовой стоимостью основных производственных фондов 611 млн.руб. (соответственно - 0,3%, 0,2% и 0,1% от общего числа по РСФСР).

На муниципальном уровне все более широкое распространение получает малая приватизация, в частности, через различного рода аукционы. В Москве в 1991 году (с мая по декабрь) прошли уже свыше 10 аукционов, на которых в качестве лотов выставлялись муниципальные и частные квартиры, прописка и нежилые помещения, 5 октября и 9 ноября прошли также первые торги точек общепита(продажа прав на долгосрочную аренду магазинов, предметом торгов стала сумма платы за первые 5 лет аренды).В Санкт-Петербурге продолжались аукционы с недвижимостью. Прошли первые аукционы (жилье, общепит) в Армении, Таджикистане, Казахстане, отдельных республиках (Татарстан) и городах (Курск, Свердловск, Анадырь, Рязань, Томск, Иркутск, Кемерово, Новосибирск, Екатеринбург, Магадан) РСФСР.

Общая тенденция в области недвижимости, которую следует отметить, - переход от продажи права на аренду к собственно плате за первые несколько лет аренды, определенная стабилизация цен на продаваемые объекты (либо их адекватность стартовым, либо рост в среднем в 3-4 раза). Для жилищных аукционов, которые проходили в Москве, первоначально был характерен значительный отрыв продажной цены от стартовой с существенным превышением над "рыночными", в августе-сентябре цены относительно стабилизировались, а с 30 октября вновь был зафиксирован резкий скачок, обусловленный началом приватизации жилья и усилением инфляции. На цены жилищных аукционов в других городах существенное влияние оказывали такие факторы, как уровень московских цен, наличие рынка недвижимости и практический опыт в проведении подобных аукционов.

Что касается широкомасштабных приватизационных программ на муниципальном уровне, то осенью в Москве предполагалось начать приватизацию жилищного фонда и сферы торговли. Постоянные конфликты между мэрией, правительством Москвы и Моссоветом практически заблокировали этот процесс. Реально приватизационный про-цесс в Москве вылился в конфронтацию многочисленных программ, которые немногим отличались друг от друга, разница состояла пре- имущественно в том, кто обладает необходимыми полномочиями. 3 января 1992 года Президент РФ подписал указ N 334 "О дополни- тельных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы", в соответствии с которым мэр Москвы наделяется правом проводить ускоренную приватизацию по собственному (то есть отличному от законодательства РФ) графику и самостоятельно разработанной процедуре. По всей вероятности, в ближайшее время будет "запущен" компромиссный вариант приватизации московской торговли (на базе проектов Москомимущества и Центра приватизации), продолжится приостановленный в ноябре процесс приватизации муниципального жилищного фонда.

В целом по Российской Федерации в рамках "малой" приватизации приватизировано более 12 тыс. магазинов и палаток (3% общего числа предприятий розничной торговли), около 14 тыс. столовых, ресторанов и других предприятий общественного питания (7%), свыше 12 тыс. ателье и мастерских Росбытсоюза (14%). В основном эти предприятия переданы в коллективную собственность (99,5 - 99,8%). В собственность отдельных граждан к 1 октября продано 66 магазинов и палаток, 28 предприятий общественного питания, 33 ателье и мастерских (данные Госкомстата РСФСР).

Направление спонтанной приватизации, условно называемое нами "частной" приватизацией, представляет собой комплекс мер (порой на грани с легальностью) по передаче собственности государственных предприятий в частные руки без каких-либо специальных санкций со стороны центральных или местных органов власти. Инициатива в этом случае исходит либо от руководящих работников самих государственных предприятий, либо от представителей рыночных коммерческих структур, заинтересованных в приобретении того или иного государственного имущества (пая). Все сделки на этом уровне совершаются, как правило, на основе частных личных договоренностей. Среди способов, которые применяются при проведении "частной" приватизации, можно отметить такие, как аккумуляция средств для выкупа предприятия через кооператив ("цепочку" кооперативов), создание разнообразных частных холдинговых компаний, приобретающих то или иное государственное имущество, скупка убыточных предприятий или фальшивое банкротство, регистрация государственного предприятия с последующим выводом государственного учредителя из игры, покупка государственного имущества по заниженным ценам в личное пользование (дачи) и др.

Очевидно, что одна из главных проблем приватизации - это возможная недооценка многочисленных трудностей осуществления и негативных последствий развития этого процесса. В достаточно длительной перспективе сохранится влияние в этой сфере всего груза политического и идеологического наследия, прежних психологических стереотипов и коллективистских традиций массового сознания. Серьезнейшим тормозом для развития действительной приватизации являются сейчас и сохранятся в будущем ведомственные амбиции и стремление поместить приватизацию в "номенклатурно-бюро-кратические" рамки, а также гипертрофированный монополизм в экономике. Не исключено, что даже в условиях полной политической независимости входивших в прежний СССР республик эти проблемы сохранят свою актуальность в полной мере, с той лишь разницей, что одна "большая" проблема будет раздроблена на 15 "маленьких".

Приватизация – процесс, противоположныйнационализации , т. е. превращению частной собственности в государственную. Приватизация тесно связана сразгосударствлением – передачей от государства юридическим и физическим лицам частично или полностью функций прямого хозяйственного управления, замена вертикальных связей между министерствами, другими органами государственного управления и предприятиями на горизонтальные, т. е. связи между самими предприятиями.

Приватизация в России – процесс передачи государственного имущества Российской Федерации (ранее РСФСР) в частную собственность, который осуществляется с начала 1990-х годов (после распада СССР). Приватизацию обычно связывают с именами Е. Т. Гайдара и А. Б. Чубайса, занимавшими в то время ключевые позиции в правительстве. В результате приватизации значительная часть государственного имущества России перешла в частную собственность.

Приватизация в России часто подвергается резкой критике. Утверждается, что новые обладатели собственности получили её не по заслугам, а за счёт личных связей и неформальных отношений с первыми лицами государства и их родственниками. С приватизацией связывают появление в России олигархов, слишком сильное и несправедливое экономическое расслоение населения России. Значительная часть населения России воспринимает приватизацию 90-х как аморальную, преступную. В народе даже её стали называть «прихватизация».

С другой стороны, приватизация проводилась в крайне сложной экономической, финансовой и политической обстановке: конфронтация Верховного совета РФ с Президентом и Правительством затрудняли создание правовой базы и проведение институциональных реформ; Правительство испытывало сильное лоббистское давление со стороны Верховного совета; на момент начала приватизации государство было не способно эффективно контролировать свою собственность, массовым явлением стала спонтанная приватизация – захват контроля над предприятиями их директорами, настроенными не на развитие предприятий, а на быстрое получение прибылей.

Главной экономической задачей приватизации было повышение эффективности экономики за счёт создания института частной собственности на средства производства. В то время как в определённых сферах экономики (обслуживание, торговля) эта задача была достаточно быстро решена, в промышленности и сельском хозяйстве нужный эффект достигался гораздо медленнее, во многом из-за того, что, приватизированные предприятия переходили в собственность трудовых коллективов, то есть под контроль - а в перспективе и в собственность - их директоров. Сам Анатолий Чубайс позднее говорил, что один из видов приватизации - залоговые аукционы были проведены, в том числе, с целью не допустить прихода коммунистов к власти.

Подготовительный этап. Первый проект перехода к рыночной экономике, путем массовой приватизации государственного имущества, был предложен в рамках программы «500 дней», разработанной в 1990 году группой экономистов под руководством Станислава Шаталина. В частности, к 1 сентября 1990 года программа «500 дней» и 20 проектов законов к ней были подготовлены, утверждены Верховным Советом РСФСР и представлены на рассмотрение Верховного Совета СССР. На союзном уровне, однако, программа была отклонена.

24 декабря 1990 года, после принятия закона РФ N 443-1 «О собственности в РСФСР», на территории России была узаконена частная собственность. Там же (статья 25) было законодательно закреплено понятие приватизации, как передачи государственного или муниципального имущества в частную собственность.

3 июля 1991 года принимается закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», согласно которому приватизацию государственного имущества организует Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество России).

В ноябре 1991 года председателем Госкомимущества был назначен Анатолий Чубайс.

С ноября 1991 г. начался этап форсированной приватизации.

1992 - июнь 1994: массовая приватизация (малая и ваучерная). В июне 1992 года Верховным Советом РФ была утверждена Государственная программа приватизации на 1992 год, определившая возможные способы приватизации для предприятий в зависимости от их размера.

Согласно программе,

Малые предприятия должны были распродаваться на торгах или могли быть напрямую проданы частным лицам, работающим на этих предприятиях («малая» приватизация).

Крупные предприятия, как и часть средних, должны были быть обязательно преобразованы в акционерные общества открытого типа, и затем пройти через продажу акций. При этом не менее 29% уставного капитала должны были быть проданы через публичные аукционы за приватизационные чеки, в обиходе называемые ваучерами («чековая» или «ваучерная» приватизация).

В ряде особо значимых отраслей (недра, лесфонд, шельф, трубопроводы, автодороги общего пользования, телевизионные станции и т.д.) приватизация была запрещена. В то же время, обязательной приватизации подлежали предприятия оптовой и розничной торговли, общественного питания, строительства, производства и переработки сельскохозяйственной продукции, пищевой и легкой промышленности.

Малая приватизация. Приватизация малых предприятий (торговля, бытовое обслуживание и т.д.) была запущена правительством с начала 1992 года, не дожидаясь одобрения Верховным Советом Госпрограммы по приватизации на 1992 год (которое произошло только в июне).

В апреле 1992 года первый в России аукцион по продаже предприятий торговли, бытового обслуживания и общественного питания, на который приехали Гайдар и Чубайс, был проведён в Нижнем Новгороде.

К 1 ноября 1994 года, было приватизировано 60-70 % предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Ваучерная приватизация. Предприятия, проходящие приватизацию через продажу акций, могли выбрать один из трех вариантов. Обязательным этапом приватизации при продаже за акции была продажа части уставного капитала, не менее 29 %, за ваучеры на публичных аукционах. Для этого необходимо было обеспечить население достаточным количеством ваучеров, к моменту начала аукционов.

С 1 октября 1992 г. приватизационные чеки (ваучеры) начали выдаваться населению. Чеки распространялись через отделения Сбербанка РФ, при их получении необходимо было заплатить 25 рублей; номинальная стоимость ваучера составляла 10 тысяч рублей, что соответствовало стоимости основных фондов предприятий на душу населения в ценах января 1992 года. Ваучеры были анонимизированы и могли свободно продаваться и покупаться, как напрямую между гражданами, так и через специально созданные чековые инвестиционные фонды. Фактическая стоимость ваучеров определялась балансом спроса и предложения и варьировалась от 500 до 29 тыс. рублей (от 5 до 24 долларов США по курсу).

Первые 18 аукционов были проведены в декабре 1992 года. Всего по февраль 1994 года было проведено 9342 аукциона, на которых было использовано 52 млн ваучеров.

Реальная рыночная стоимость пакета акций, который можно было получить в обмен на один ваучер, колебалась в широких пределах в зависимости от компании, чьи акции приобретались в обмен на ваучер, а также от региона, где это происходило.

Критики чековой приватизации считали её нечестной и несправедливой, так как по их мнению она привела к незаслуженно быстрому обогащению узкой группы лиц. Например, существовало мнение, что принятый порядок приватизации давал серьёзные преимущества так называемым «красным директорам» (руководителям предприятий, получившим эти должности в советские времена). Используя административное давление, директора могли добиваться нужных результатов голосования на собраниях акционеров, а также выкупать акции у работников предприятий по заниженным ценам.

1995: Залоговые аукционы. Залоговые аукционы были предприняты в 1995 году с целью пополнения государственной казны за счет кредитов под залог государственных пакетов акций нескольких крупных компаний (таких, как «ЮКОС», «Норильский никель», «Сибнефть»). Правительство не возвратило кредиты, таким образом, пакеты акций перешли в собственность кредиторов. Сумма средств, которые должно было получить правительство, составляла около 1,85 % доходной части федерального бюджета.

Идею аукционов с целью пополнения бюджета выдвинул Владимир Потанин, возглавлявший «ОНЭКСИМ-банк». Инициатива была поддержана тогдашним первым вице-премьером правительства Анатолием Чубайсом и вице-премьером Олегом Сосковцом (именно последний, по словам тогдашнего председателя ЦБ РФ Сергея Дубинина, первым поставил вопрос о проведении аукционов на заседании кабинета министров). Курировал проведение аукционов глава Госкомимущества Альфред Кох.

В результате залоговых аукционов появились олигархи-миллиардеры (Березовский, Ходорковский, Абрамович и другие).

Залоговые аукционы подвергались критике в связи с тем, что:

Отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер

Результаты залоговых аукционов в глазах значительной части общества были нелегитимными и подорвали доверие к приватизации в целом

Доля госсектора и планы дальнейшей приватизации.

С 1996 года принимаются годовые программы приватизации.

Доля госсектора в экономике России сейчас составляет, по разным оценкам, от 50% до 71%.

В январе 2014 года первый вице-премьер правительства Игорь Шувалов, выступая на Гайдаровском форуме, заявил что необходимо сократить долю госсектора с текущих 50% до 25% к 2018 году. Согласно программе приватизации на 2014-16 годы, утвержденной правительством 1 июля 2013 года, приватизации (полной или частичной) подлежат госпакеты акций в 514 ФГУПах и 436 акционерных обществах. В целом, доходы от приватизации ожидаются на уровне 1,7 триллиона рублей.

Последствия

В России произошёл переход от социализма (или, согласно терминологии К. Маркса, государственного капитализма) к капитализму.

В России появилась группа так называемых «олигархов», владеющих собственностью, которая досталась им за сравнительно небольшие деньги.

Приватизация скомпрометировала себя в глазах многих россиян. Политический рейтинг одного из главных идеологов приватизации Анатолия Чубайса до сих пор является одним из самых низких среди российских политических деятелей.

На начало 2008 года на повестке дня те же проблемы: теперь уже приватизация социальных услуг, социальных гарантий государства, поскольку явно видна несостоятельность государственного управления социальной сферой. И новым инструментом приватизации, вероятно, будут персонифицированное бюджетное финансирование (государственные именные финансовые обязательства - ГИФО), или по-другому - Государственные сертификаты (например, Родовой сертификат и др.), которые позволят (при сохранении государственного финансирования) работать в сфере услуг частным предприятиям.

Приватизация способствовала деиндустриализации страны, значительному сокращению объёмов производства в лёгкой и обрабатывающей промышленностях.

С 1992 по 2006 г. в России было приватизировано 119 951 государственное и муниципальное предприятие, за которые в бюджет поступило 505,9 млрд рублей, или (в расчёте по усредненному курсу 30 рублей за 1 доллар США) 16,9 млрд долларов. Из них больше трети (42 924 предприятий) было приватизировано в 1993 году, принеся в бюджет всего 450 млрд тогдашних обесценившихся рублей, или, по существовавшему в те годы курсу рубля, около 90 млн долларов.

Одним из итогов приватизации в России стало незаконное включение жилого фонда советских предприятий и строительных трестов в уставной капитал новообразованных частных компаний. По закону, этот жилой фонд (общежития и общежития квартирного типа) должен был быть передан в ведение города, однако в большинстве случаев новые собственники воспользовались слабостью законодательства, чтобы выкупить эти общежития вместе с живущими там людьми. В итоге, в течение многих лет жильцы сталкиваются с постоянными угрозами выселения. Срок исковой давности по делам о незаконной приватизации в большинстве случаев уже истек, поэтому суды и прокуратура просто игнорируют проблему.

Последствия для охраны труда, здоровья работающих и продолжительности жизни.

Новые собственники предприятий были в первую очередь озабочены получением прибыли, а сохранение жизни и здоровья обобранных ими рабочих (невольных и не желательных свидетелей ограбления) их мало беспокоило. Это привело к неуклонному ухудшению условий труда, развалу системы охраны труда и медицины труда, ослаблению контроля за условиями труда, и связанному с этим ростом числа профзаболеваний и сокращением продолжительности жизни работающих и увеличению смертности.

По данным за период 1943-1992 (49 лет) произошло 47 аварий на угольных шахтах с гибелью людей, погибло 917 человек. За 1992-2012 (20 лет) произошло 99 таких аварий, погибло 834 человека. То есть, вопреки интенсивному развитию новых технологий за более чем полвека, число аварий и число погибших (за год) во второй период возросло в среднем в 5.2 раза и в 2.2 раза соответственно.

Падение уровня жизни и начало вымирания России.

В результате присвоения узким кругом лиц доходов от продажи природных ресурсов государство лишилось главного источника дохода. По доходам на душу населения РФ опустилась ниже уровня Индии, Бразилии и Мексики. Не хватало денег на выплату пенсий и зарплат, финансирование здравоохранения, культуры, армии, правоохранительных органов. Распад системы здравоохранения, нехватка денег на нормальную еду и лекарства, рост потребления алкоголя и резкий рост наркомании, преступность привели к росту смертности. К концу 1990-х ежегодное количество абортов, финансируемых государством, составляло 3 млн, что почти в три раза больше рождаемости. Ветераны войны продавали свои награды, чтобы купить продукты. Быстрый рост смертности и падение рождаемости привели к демографическому кризису - если бы не приток мигрантов, население РФ сократилось бы в 1990-е на ~6 млн человек.

Коррупция в ходе приватизации.

Приватизация сопровождалась масштабной коррупцией. Ответственность за использование служебной информации в целях личного обогащения несут не только российские чиновники, но и американские советники, гарвардская команда, или так называемые «гарвардские мальчики», которые оказались подвержены коррупции. Профессорам Гарвардского университета Андрею Шлейферу и Джонатану Хэю, помогавшим Анатолию Чубайсу в приватизации промышленности, министерством юстиции США был предъявлен иск и в 2005 году суд присудил им штраф в размере 28,5 миллионов долларов. Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц считает, что роль как отдельных личностей, так и США в целом в процессе обогащения российских олигархов при приватизации осталась неисследованной. В 2003 году он называл российскую приватизацию 90-х «нелегитимной».

Отношение населения.

Большая часть населения России негативно относится к итогам приватизации. Как показывают данные нескольких социологических опросов, около 80 % россиян (2008 г.) считают её нелегитимной и выступают за полный или частичный пересмотр её итогов.

Около 90% россиян придерживаются мнения, что приватизация проводилась нечестно, и крупные состояния нажиты нечестным путём (с этой точкой зрения также согласны 72 % предпринимателей). Как отмечают исследователи, в российском обществе сложилось устойчивое, «почти консенсусное» неприятие приватизации и образованной на её основе крупной частной собственности.

Сотрудник «Левада-центра» Н. Зоркая в 2005 году писала, что с начала ваучерной приватизации в общественном мнении почти сразу возобладало недоверчивое или резко отрицательное отношение. По данным опросов 1993 года, более половины респондентов (50–55%) считали раздачу ваучеров «показухой, которая реально ничего не изменит». Большинство опрошенных (по данным 1993 года, 74%) изначально полагали, что в результате приватизации основная часть государственных предприятий перейдёт в собственность «ограниченного круга лиц», а не «широких слоёв населения». Подавляющее большинство населения выступало за пересмотр результатов приватизации, считая, что приватизация госсобственности, особенно крупных предприятий энергетики, добывающих отраслей и проч., была незаконной.

Берман Владимир Романович,
государственный советник Санкт-Петербурга 1-го класса

Филиппов Петр Сергеевич,
- в 1990-1993 годах - депутат Ленсовета и народный депутат РСФСР;
- в 1990-1991 годах - председатель комиссии Ленсовета по промышленности;
- 1991-1993 годах – председатель подкомитета по приватизации Комитета Верховного Совета РФ по вопросам экономической реформы и собственности;
- в настоящее время - директор Независимого центра по изучению методов борьбы с коррупцией.

Необходимость приватизации

Один из фундаментальных принципов марксизма - требование национализации средств производства якобы "для уничтожения эксплуатации человека человеком". На практике в СССР это означало, что коммунисты допускали единственную форму частной экономической деятельности - индивидуальную работу без применения наемного труда и при ограниченном размере капитала. Впрочем, и она не поощрялась.

В Советском Союзе директивное планирование производства и фиксированные цены уничтожили конкуренцию, лишили руководителей предприятий стимулов к техническому прогрессу, повышению производительности труда и эффективности производства. Но неэффективность социалистической экономики определялась и самой государственной формой собственности на предприятия. Людвиг фон Мизес писал: "Если история и может что-либо доказать и чему-нибудь нас научить, то только лишь тому, что частная собственность на средства производства есть необходимая предпосылка цивилизации и материального благосостояния. Только народы, приверженные принципу частной собственности, вырвались из нищеты… Не существует свидетельств тому, что любое другое устройство общества могло бы одарить человечество плодами цивилизации" .

Крах СССР, банкротство советской экономики поставили на повестку дня приватизацию, то есть передачу или продажу физическим или негосударственным юридическим лицам полностью или частично имущества государственных предприятий. Иногда в определение приватизации включали и модификацию модели управления государственными предприятиями без отчуждения имущественных прав - на основе подряда, аренды, контрактов, полного либо частичного изменения юридического или финансового статуса предприятия. Синонимом такой трактовки стало понятие "разгосударствление".

Приватизация предприятий позволяла отказаться от государственных инвестиций в промышленность, которые, как показывает мировой опыт, всегда неэффективны. Активы государственных предприятий и корпораций "ничейные". Решения по государственным инвестициям принимал бюрократический аппарат министерств и Госплана, но у чиновников не было личной заинтересованности в увеличении стоимости активов. Именно поэтому государственные предприятия, даже сравнявшись с частными в своей текущей производственной деятельности, всегда проигрывают им в долгосрочном плане. Заводы, которые народ строил, терпя нищету и лишения, оказались в условиях рынка без будущего. Яркий тому пример - московский АЗЛК, производивший "Москвичи".

Приватизация позволяла, опираясь на интересы собственников, увеличить отдачу от активов предприятий и эффективность инвестиций, перестроить структуру промышленности под требования рынка. А также отказаться от текущих бюджетных субсидий убыточным предприятиям, ведь, находясь в государственной собственности, предприятия могли рассчитывать на поддержку государства. Как бы плохо ни работало предприятие, банкротство ему не грозило. Мировой опыт показывал, что без приватизации даже хороших структурных реформ недостаточно, чтобы покончить с дотациями . Отсюда важная цель приватизации - ввести предприятия в рамки жестких финансовых ограничений, передав или продав их частным лицам. Это позволяло снизить нагрузку на бюджет, имевший в те годы огромный дефицит, и направить высвободившиеся средства на зарплату бюджетникам и пенсии.

Возрождение в России частной собственности было необходимо еще и потому, что оно обеспечивало сохранение политических свобод, обретенных россиянами на рубеже 1990-х годов. Лауреат Нобелевской премии по экономике Фридрих Хайек еще в начале ХХ века писал: "Наше поколение напрочь забыло простую истину, что частная собственность является главной гарантией свободы, причем не только для тех, кто владеет этой собственностью, но и для тех, кто ею не владеет. Лишь потому, что контроль над средствами производства распределен между многими не связанными между собой собственниками, никто не имеет над ними безраздельной власти, и мы, как индивиды, можем принимать решения и действовать самостоятельно. Но если сосредоточить все средства производства в одних руках, будь то диктатор или номинальные „представители всего общества“, мы тут же попадем под ярмо всеобщей зависимости" .

Любая рыночная экономика опирается на три фундаментальных принципа: экономическую свободу, экономические контрактные отношения и частную собственность. Поэтому, признавая важность приватизации, нельзя недооценивать значение самого рынка. Без либерализации рынка формальные права собственности оказываются крайне ограниченными. Трудно представить себе гражданина, согласного приватизировать магазин, товары в котором будут продаваться по директивным, чаще всего заниженным ценам. Уместно вспомнить, что нацисты, придя к власти в Германии, формально не отменяли частную собственность, но ввели государственные цены. Реакцией частных собственников было бегство из страны, от своей собственности.

Накануне легальной массовой приватизации

Разгосударствление экономики в СССР фактически началось в 1987-1988 годах. Большинство коммерческих банков было создано в 1988-1990 годах. Первые крупные объекты приватизировались на основании специальных постановлений Совета Министров СССР и других властных органов. Никакой узаконенной общей модели приватизации тогда не было, зато был простор для злоупотреблений.

Легализация кооперативного, а затем и мелкого частного производства в СССР во второй половине 1980-х годов проходила на фоне отставания коммерциализации госпредприятий и полной неупорядоченности отношений между государственным и негосударственными секторами экономики. Институты рыночной инфраструктуры на рубеже 1980-1990 -х годов вырастали не на почве частного предпринимательства. Учредителями большинства коммерческих банков и бирж были крупные государственные предприятия и объединения. Эти банки и биржи (как и кооперативы) полулегально перекачивали государственные капиталы в сферу негосударственного предпринимательства. Их создание ознаменовало начало спонтанной, "номенклатурной" приватизации госсобственности.

В 1985-1990 годах проводились косметические изменения экономической системы, когда любые негосударственные формы собственности рассматривались лишь в контексте многоукладной социалистической экономики с доминировавшим государственным сектором. 19 ноября 1986 года был принят Закон "Об индивидуальной трудовой деятельности в СССР". С 1987 года предприятия получили большую свободу действий, однако уровень их ответственности и мотивации не увеличился, так как не было создано полноценной частной собственности - с юридически закрепленными правами собственности владельцев. С принятием 26 мая 1988 года Закона "О кооперации в СССР" под вывеской кооперативов стали возникать разнообразные предприятия, но полноценных частных по-прежнему не было.

В понимании членов Политбюро ЦК КПСС в основе экономических преобразований должно было лежать внедрение в социалистическую экономику элементов рыночных отношений, чтобы хозяйствующие субъекты были экономически самостоятельны, свободны в принятии решений и заключении договоров. А гарантом договорных отношений вместо прямого административного принуждения должны были стать закон и предусмотренная им ответственность. Для этого нужно было обособить имущество предприятий, чтобы они могли отвечать им по своим обязательствам. Это требовало создания определенных юридических конструкций и законодательного их закрепления.

Одной из них стала концепция "полного хозяйственного ведения" . У предприятия, которое оставалось государственным, появилась некая фикция собственности. В отношениях с хозяйственными партнерами оно получило право распоряжаться своим имуществом как собственным, причем не всем, а только оборотными средствами. На сделки с основными фондами (недвижимость, станки, оборудование) требовалось согласие государства. Это ограничение мотивировалось тем, что производственный потенциал государственных предприятий, даже получивших широкую свободу выбора направлений деятельности, продолжал формироваться централизованно. Однако довольно скоро отказались и от ограничений на сделки с оборудованием. В итоге право госпредприятия распоряжаться своим имуществом в отношениях с другими предприятиями не отличалось от права собственности. В таком виде концепция "полного хозяйственного ведения" и была зафиксирована в Законе "О собственности в СССР" от 6 марта 1990 года № 1305-1 и в законе "О предприятиях в СССР" от 4 июня 1990 года № 1529-1.

Применение на практике концепции "полного хозяйственного ведения" создало своеобразную ситуацию. Госпредприятие-де-факто становилось собственником своего имущества. При этом Закон "О государственном предприятии" 1987 года, запретив промышленным министерствам увольнять директоров предприятий, сделал их независимыми от министерств. Такой директор, действуя от имени предприятия, имел все полномочия собственника. Но эти полномочия не были уравновешены должной мерой ответственности: поскольку активы предприятия формально не принадлежали его руководителю, все убытки относились на государство.

Директора, пользуясь разницей между государственными и рыночными ценами, лишали "свои" предприятия оборотных средств. Они продавали продукцию предприятия принадлежавшим им кооперативам по более низкой цене, а те продавали ее дороже, оставляя полученную прибыль на своих счетах. Право "полного хозяйственного ведения" дополнялось фактической финансовой безответственностью. Установить государственный контроль над всеми было нереально.

К 1990 году на основе концепций аренды и "полного хозяйственного ведения" действовало подавляющее большинство предприятий в СССР. В электротехнической промышленности к 1991 году в аренду было передано примерно 80% предприятий .

В конце 1991 года в условиях распада СССР стихийная приватизация бушевала вовсю. По сути это было нелегальное присвоение номенклатурой общенародной собственности, так как законных процедур разгосударствления не существовало. Чаще всего работали две схемы захвата госсобственности. Первая : имущество госпредприятия просто переписывалось как составная часть имущества некоего вновь создаваемого акционерного общества, здравый смысл игнорировался открыто и бесстыдно. Вторая : государственное имущество становилось частной собственностью в результате проведения нехитрой операции "аренды с выкупом" . Пользуясь отсутствием законодательства об интеллектуальной собственности, большие пакеты акций отдавались за "знания, опыт директора и его заместителей". Позже, чтобы подобные действия выглядели более "рыночными", номенклатурная приватизация приняла форму финансово-индустриальных групп и холдинговых компаний .

Первым законодательным актом, установившим некоторые правила приватизации, можно считать Основы законодательства СССР "Об аренде" . В соответствии с ними государственным предприятиям и организациям было предоставлено право сдавать в аренду имущественные комплексы, отдельные здания, сооружения, оборудование и другие материальные ценности, находившиеся в их полном хозяйственном ведении или оперативном управлении. Советы народных депутатов получили право сдавать землю в аренду, арендаторы - на добровольных началах образовывать ассоциации, союзы, консорциумы, концерны и другие объединения, финансировать их деятельность и свободно выходить из них. В эти объединения могли входить любые коллективы и граждане, независимо от форм собственности.

Арендатор мог полностью или частично выкупить арендованное имущество. Условия, порядок и сроки выкупа определялись договором аренды. Право выкупа устанавливалось на любое арендованное имущество, если законами не были предусмотрены специальные ограничения. Выкупив арендованное имущество, предприятие могло преобразовываться в "коллективное предприятие", кооператив, акционерное общество и т. п. , которые действовали на основе коллективной собственности. Трудовой коллектив любого госпредприятия или структурной единицы объединения имел право образовать организацию арендаторов как самостоятельное юридическое лицо для создания на его основе арендного предприятия.

Арендное предприятие становилось правопреемником имущественных прав и обязанностей госпредприятия, взятого им в аренду, в том числе прав пользования землей и другими природными ресурсами. При этом арендодатель мог взять на себя погашение (полностью или частично) кредиторской задолженности предприятия. Важно, что арендное предприятие сохраняло право на централизованные государственные капитальные вложения и дотации (!) в объемах, установленных для государственного предприятия, взятого в аренду.

О степени свободы арендаторов распоряжаться по своему усмотрению государственной собственностью можно судить по тому, что арендное предприятие имело право продавать, обменивать, сдавать в субаренду, предоставлять бесплатно во временное пользование либо взаймы материальные ценности, входившие в состав арендованного имущества, а также выпускать ценные бумаги.

Общественные организации получили право сдавать в аренду предприятия и их подразделения на условиях, которые они сами определяли, что создало легальные условия для присвоения имущества (пионерлагерей, домов отдыха и т. п.) руководителями этих организаций.

"К концу 1991 года мы имели гибрид бюрократического и экономического рынков (преобладал первый), имели почти законченное (именно за счет принципиальной юридической неопределенности в отношении формальных прав собственности) здание бюрократического капитализма. Господствовала идеальная для бюрократического капитализма форма - лжегосударственная форма деятельности частного капитала… И пока господствующие классы успешно решали свои проблемы, хозяйство разорялось дотла" .

Близость к власти и собственности позволяла присваивать государственную собственность негласно и в крупных размерах. В 1988-1990 годах общественность, увлеченная эйфорией политических реформ и демократизацией общества, да и многие специалисты так и не осознали, что значительная часть государственной собственности уже была приватизирована, а точнее, разворована еще до распада СССР, до принятия законодательства о приватизации, до формирования российского правительства реформаторов.

Модели приватизации

В 1990-1991 годах бурные и крайне политизированные дискуссии вызывали вопросы: по какой модели проводить приватизацию, в какой последовательности, с какой полнотой и скоростью?

Были известны три основные модели:

Модель массовой бесплатной приватизации - граждане страны бесплатно наделяются весомой частью государственной собственности. Для эффективного корпоративного управления предприятием массовая приватизация оказывается скорее негативной, но в дальнейшем все зависит от темпов концентрации собственности;

Модель инсайдеров  ;- работники и менеджеры приобретают предприятие целиком или контрольный пакет его акций (акции принадлежат им персонально) с правом их последующей продажи. В мировой практике достаточно распространена передача убыточных государственных предприятий в собственность работников. Недостаток этой модели в том, что работники больше заинтересованы в росте зарплаты и сохранении рабочих мест, чем в прибыли и дивидендах. Эффективность приватизации по этой модели зависит от развития рынка акций и состояния корпоративного законодательства;

Модель единовременного установления мажоритарного контроля - внешний покупатель приобретает предприятие целиком или контрольный пакет его акций. Нередко им становится инвестор, технологически связанный с этим предприятием. При реализации этой модели практикуются прямая продажа предприятия стратегическому инвестору (case-by-case), аукционы и инвестиционные конкурсы. Это самый медленный способ приватизации, но он позволяет обеспечить эффективное корпоративное управление.

Можно также назвать модель смешанного (частно-государственного) контроля , которую использовали страны с переходной экономикой. Правда, ни в одной из них чиновники так и не сумели эффективно управлять пакетами акций, оставшимися в собственности государства. Модель "социально ориентированной" собственности отличалась от других тем, что непроданные акции передавались в социальные фонды. Встречалась и модель "стандартных продаж " по открытой подписке.

Зарубежный опыт

За 1980-е годы в мире было приватизировано около 7 тыс. предприятий, из них 2 тыс. - в развивающихся странах. Джеффри Сакс в 1994 году писал: "Даже сегодня процесс приватизации государственных предприятий проходит более чем в 50 странах" . Как правило, приватизация сводилась к трудным переговорам о продаже крупных государственных предприятий стратегическим инвесторам - по возможности за лучшую цену. При этом важнейшим условием была способность потенциального приобретателя управлять предприятием. Приватизация проводилась в основном с целью сокращения бюджетных расходов на дотации убыточным предприятиям, а также для пополнения бюджета за счет продажи компаний. Очевидные достоинства такого способа приватизации реализуются, если в стране действует фондовый рынок, есть твердые гарантии прав частной собственности и традиции корпоративного управления. В постсоциалистических странах, где отсутствовал рынок капитала, а традиций частной собственности на средства производства не было вовсе, использовать этот опыт было сложно.

Государственная "ничейная" собственность объективно оказывается жертвой хищений, "распилов" бюджетных средств и т. п. И на Западе на государственных предприятиях также существовала почва для коррупции, что иллюстрируют коррупционные скандалы в Италии, Франции, Австрии и Греции. Приватизация, позволяющая предприятиям обрести рачительных собственников, представлялась средством, которое могло обуздать коррупцию.

Великобритания начала свою приватизационную программу в 1980-х годах. Предстояло продать в частные руки около 50 крупных государственных компаний. Для каждой из них квалифицированные менеджеры определили конкурентоспособность ее продукции и потребность в инвестициях для достижения нужного уровня конкурентоспособности. Путем опросов были выявлены потенциальные покупатели, которым были сделаны предложения (модель единовременного установления мажоритарного контроля). Цена компании определялась с учетом затрат на ее санацию и будущего спроса на продукцию . За первые восемь лет правительство Маргарет Тэтчер сумело приватизировать чуть более половины намеченного на общую сумму 17 млрд фунтов стерлингов.

Принципиальное отличие приватизации в постсоциалистических странах от небольших по масштабам программ приватизации в странах Запада и развивающихся странах - во всеобъемлющем характере государственной собственности, который и предопределил системный, массовый характер преобразований. Если в Чили и Мексике приватизационные программы конца 1980-х годов предполагали продажу сотен предприятий, то в странах Восточной Европы и государствах, созданных на месте распавшегося Советского Союза, приватизации подлежали сотни тысяч предприятий, в том числе несколько тысяч довольно крупных.

Поэтому ключевой проблемой был выбор модели приватизации, политически приемлемой для основных групп интересов, которая дала бы шанс исполнения программы приватизации при достаточном уровне эффективности. Эти страны были вынуждены принять ускоренные модели приватизации, отличавшиеся от моделей западных стран. Как правило, применялась модель массовой бесплатной приватизации или модель инсайдеров, хотя были случаи, когда крупные предприятия продавались стратегическому инвестору по схеме case-by-case .

В ряде постсоциалистических стран были восстановлены права собственности прежних владельцев (проведена реституция). В случаях земельной реформы реституция срабатывала успешно, так как во многих районах было хорошо известно, а кое-где и документально подтверждено, кому какая часть земли принадлежала. Латвия приватизировала основную часть земель, возвратив их прежним владельцам. Аналогично земельная реформа проходила в Литве, Эстонии и Восточной Германии.

Первой в Восточной Европе начала приватизацию Венгрия. Она продавала собственность, в том числе крупные предприятия, как по модели инсайдеров, так и через выпуск акций на открытый рынок. В процессе такой приватизации многие предприятия перешли в собственность их директоров. Были и прямые сделки с внешними иностранными стратегическими инвесторами. В стране возникли новые крупные финансовые структуры. Вместе с тем сформировалась сеть перекрестной собственности на предприятия, в которых государство сохраняло свое участие. Приватизация проходила крайне медленно.

Болгария позже Венгрии приняла закон о приватизации (в 1992 году), который во многом повторял венгерскую стратегию.

В Восточной Германии для ускорения приватизации не ориентировались на высокие цены при продаже государственной собственности, многие предприятия выставлялись на аукцион по стартовой цене в одну марку, чтобы на нем определилась их реальная продажная цена. Особенностью приватизации в Восточной Германии было широкое участие в ней западногерманского и европейского капитала.

Чехия, Литва, Монголия, Польша, Латвия, Румыния практиковали бесплатное распределение госсобственности с помощью приватизационных чеков или приватизационных счетов, которые можно было обменять на акции. Первые три страны дальше других продвинулись в этом. В Литве приватизационные счета индексировались с учетом инфляции. Бесплатное распределение долей государственной собственности позволило провести массовую и быструю приватизацию и создать исходные условия для зарождения финансовых рынков.

В Польше сочетались бесплатное распределение акций среди населения и продажа акций, в том числе со скидкой, для работников приватизируемых предприятий. Успешно прошла "малая приватизация" предприятий бытового обслуживания, а также приватизация через ликвидацию предприятий. Многие предприятия средних размеров формально ликвидировались, и их имущество продавалось работникам.

Выбор модели приватизации в России

В СССР в начале переходного периода от социализма к капитализму государству формально принадлежало примерно 250 тыс. предприятий, или более 90%. Массовый характер предстоявшей приватизации накладывал на нее политические ограничения: реализована могла быть только такая программа, которая отвечала народным представлениям о "справедливой" приватизации. Для большинства жителей Прибалтийских республик справедливость заключалась в реституции прав собственности. В России она понималась иначе - "отнять и разделить", только теперь не у буржуа, как в 1917 году, а у коммунистической номенклатуры. Именно поэтому такой популярностью пользовалась идея бесплатной приватизации. Граждане расходились в частностях: между кем и как делить? Только между работниками предприятий или между всеми? Было ясно, что каждый участник приватизации (рабочие, администрация, местная власть) захочет извлечь в ходе массовой бесплатной приватизации выгоду для себя. Как совместить интересы разных сторон?

Возможная цена продажи приватизируемого имущества зависит не столько от принятой модели приватизации, сколько от общей экономической и политической ситуации в стране, от хода других экономических и политических реформ, от доверия граждан к власти и ее решимости последовательно проводить реформы. Продавец-приватизатор при установлении цены исходит из наличия платежеспособного спроса и, что особенно важно, из того, как быстро надо реализовать объект. Если речь идет о массовой приватизации, то продавать приходится дешево.

На выбор модели приватизации повлияло ощущение "окна возможностей", краткости исторического периода, отпущенного на институциональные преобразования. Стремление реформаторов, пришедших к власти после крушения коммунистического режима, к быстрой массовой приватизации было связано с желанием достичь точки невозврата к социализму. Возникла невиданная ранее в истории проблема: как приватизировать "сразу все"?

Не меньшую сложность представляли экономические аспекты приватизации. Какой должна быть программа приватизации, чтобы быстрее добиться повышения эффективности управления теперь уже от частных владельцев? Какую правовую форму придать предприятиям - открытые или закрытые акционерные общества, товарищества? Как проводить аукционы при продаже предприятий? Какие финансовые организации смогут способствовать приватизации? Сколько стоит приватизируемая госсобственность? Ведь цена зависит от того, кто покупает и кто продает. Каковы финансовые возможности покупателя, а главное - какой доход он рассчитывает получить от покупаемого объекта? И вообще, захотят ли российские граждане, не имеющие опыта частной собственности на средства производства, в массовом порядке вкладывать деньги в покупку неведомых им акций?

Опыт западных стран с развитой рыночной экономикой для России был практически неприменим. Приватизация крупных предприятий по стратегии case-by-case , как в Великобритании, была возможна только при наличии развитого фондового рынка, значительных свободных капиталов, которые можно привлечь к приватизации, достаточного числа квалифицированных менеджеров с опытом работы в условиях рынка и специалистов по аудиторской оценке предприятий. При определении цены предприятия важна цена земли, на которой оно находится. А ее объективно определить невозможно, пока не сложится рынок земли. Всех этих необходимых предпосылок в начале приватизации в России не было. Как не было и возможности проводить приватизацию медленно.

Впрочем, все сказанное относится к крупным предприятиям. А кафе, магазины и ателье могли быть приватизированы через аукционы за деньги, то есть экономически наиболее рациональным способом. Что и было сделано. Уже с начала 1992 года в ходе "малой приватизации" на российской земле начал укореняться институт легальной частной собственности.

Первый российский закон о приватизации

К лету 1991 года стала очевидной неудача Польши приватизировать промышленность через продажу предприятий инвесторам. А чековая приватизация в Чехии выглядела многообещающе. Предложение использовать для массовой приватизации в России специальные платежные средства становилось все более популярным. В Комитете по собственности Верховного Совета РСФСР усилиями П. С. Филиппова, Д. И. Беднякова, П. П. Мостового были разработаны соответствующие законопроекты. После нескольких парламентских слушаний и обсуждения на совещании у Б. Н. Ельцина проекты законов были вынесены на рассмотрение парламента. Верховный Совет РСФСР сделал первый реальный шаг в сторону массовой легальной приватизации, приняв 3 июля 1991 года Закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" и Закон "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР".

Законы устанавливали правовые основы приватизации предприятий, регламентировали ее процедуры, определили полномочия федеральных и региональных органов власти. Промышленные министерства были не в состоянии управлять приватизацией, поскольку их аппарат либо был против нее, либо хотел провести ее в свою пользу. Проведение приватизации поручалось Государственному комитету по управлению государственным имуществом (Госкомимуществу), которому подчинялись республиканские, областные и местные комитеты по управлению государственным имуществом. Председатель Госкомимущества по должности становился заместителем председателя правительства.

Продажей предприятий должны были заниматься фонды имущества. Этим разделением полномочий законодатели пытались создать конфликт интересов и разделить субъектов публичного права (Госкомимущество) и субъектов частного права (фондов имущества как участников рынка). Впрочем, в регионах, где не были созданы фонды, их функции выполняли комитеты по управлению имуществом.

Закон "Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР" предполагал открытие каждому совершеннолетнему гражданину России в Сбербанке специального приватизационного счета, средства с которого могли быть использованы исключительно на приобретение акций приватизируемых предприятий. На эти цели разрешалось также использовать личные сбережения граждан и собственные средства юридических лиц.

Для предотвращения возникновения перекрестных прав собственности и противодействия использованию денежных средств, не принадлежавших частным лицам, Закон "О приватизации…" запретил участвовать в приватизации юридическим лицам, в уставном капитале которых доля государства, муниципальных образований, общественных организаций, благотворительных и иных общественных фондов превышала 25%. Но разрешил участие членов трудового коллектива предприятия, которые должны были для этого образовать товарищество или акционерное общество. Для них и бывших работников предприятия были предусмотрены значительные льготы.

Особое значение для ускорения приватизации и преодоления бюрократических барьеров имела норма, согласно которой любое физическое или частное (негосударственное) юридическое лицо могло инициировать приватизацию любого предприятия. Это позволяло вовлечь в процесс реформирования рядовых активных граждан и сломать сопротивление бюрократии.

Закон "О приватизации…" не предусматривал восстановления имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были национализированы, конфискованы или иным способом изъяты в собственность государства. Приватизация земельного и жилищного фондов, социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулировалась другими законодательными актами.

Хотя названные законы были приняты в июле, практическая работа по подготовке к массовой приватизации все не начиналась, и 28 октября 1991 года Б. Н. Ельцин, приняв решение о формировании правительства реформаторов, в речи, посвященной перспективам реформ, заявил: "Мы слишком долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать" .

Следует отметить первоначально негативное отношение к предусмотренной Законом "О приватизации…" безденежной приватизации со стороны будущего первого вице-премьера правительства Е. Т. Гайдара и ответственного за приватизацию А. Б. Чубайса. Они справедливо указывали на негативные экономические последствия такой модели. Когда предприятия переходят в руки мелких акционеров и инсайдеров, краткосрочные цели деятельности предприятия оказываются важнее долгосрочных, работники-акционеры предпочитают направлять доходы предприятия на зарплату. Себестоимость растет, прибыль снижается, сохраняется избыточная численность работающих, инвестиции не производятся, наступает технический застой. Кроме того, массовая бесплатная приватизация по стандартной схеме не учитывает отраслевые и региональные особенности предприятий, значит, не может быть эффективной.

Но, заняв посты в правительстве, Гайдар и Чубайс вынуждены были учитывать политические реалии. В то время широкие слои населения отвергали саму идею перехода государственной собственности в руки "разных кооператоров и водочных королей". "Правительству реформ" пришлось ради политической поддержки самой идеи приватизации и вопреки интересам финансовой стабилизации не только согласиться на модель массовой бесплатной приватизации, но и активно проводить ее в жизнь.

Впрочем, в августе 1992 года, воспользовавшись каникулами Верховного Совета, правительство Указом Президента РФ вместо именных приватизационных счетов ввело приватизационные чеки. Были сняты ограничения на оборот акций приватизируемых предприятий, что не только упростило процедуру приватизации, но и ускорило консолидацию крупных пакетов акций, препятствовало чрезмерному их распылению. Сложился рынок приватизационных чеков, позволивший одним гражданам, не верившим в рыночные перспективы, продать чеки, а другим, обладавшим предпринимательскими наклонностями, легально сконцентрировать в своих руках значительные активы .

Часто высказывается мнение, будто правительство Ельцина-Гайдара, сформированное в ноябре 1991 года, нарушило последовательность реформ, пошло на либерализацию цен до начала широкомасштабной легальной приватизации. Но такое решение в то время было единственно возможным, хотя и противоречило теоретическим концепциям перехода постсоциалистических стран к рынку, которые предлагали зарубежные эксперты. Без либерализации цен крупным городам России грозил голод, так как государственные запасы зерна были совершенно недостаточны, валютные резервы исчерпаны, а колхозы отказывались сдавать хлеб по заниженным ценам. При этом законодательное и организационное обеспечение приватизации требовало многих месяцев и даже лет. Поэтому откладывать либерализацию цен до окончания приватизации было нельзя. Да и граждане не захотели бы участвовать в ней при сохранении государственных директивных цен на товары.

"Малая приватизация"

Переходить к легальной массовой приватизации надо было как можно быстрее. По Закону "О приватизации…" цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации должны были устанавливаться Государственной программой приватизации на соответствующий год. Чтобы ускорить процесс, правительство добилось, что Президиум Верховного Совета РФ принял 27 декабря 1991 года "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год", которые были сразу утверждены Указом Президента РФ "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 29 декабря 1991 года № 341. Это позволило еще до принятия Верховным Советом Государственной программы приватизации на 1992 год начать "малую приватизацию" магазинов, кафе, ателье бытового обслуживания за деньги и развернуть подготовку к массовой бесплатной приватизации.

Быстрый старт "малой приватизации" демонстрировал необратимость курса правительства на приватизацию торговли и промышленности и давал обществу надежду на то, что в России легальный бизнес, легальная частная собственность на средства производства возможны и к этому стремятся российские власти. Это было чрезвычайно важно для страны, где полвека частнопредпринимательская деятельность рассматривалась как уголовное преступление, где она все еще стыдливо маскировалась под вывеской кооперативов.

Под патронатом высшего руководства страны были проведены аукционы в Нижнем Новгороде. Губернаторам, как и раньше в СССР, спустили плановые задания по "малой приватизации", что подействовало.

В торговле препятствием для перехода магазинов в частные руки были оставшиеся от советской власти торги. Эти юридические лица заключали договоры на поставку товаров и вели бухучет, а магазины, столовые, ателье были лишь торговыми точками. Потребовалось издать специальное постановление правительства, которое обязало региональные Комитеты по управлению имуществом распускать торги и выделять эти объекты для продажи раздельно.

В отношении объектов "малой приватизации", которые ранее были сданы в аренду с правом выкупа, применялись условия договора аренды. Если договоров аренды не было, магазины выставлялись на аукционы. Тот факт, что приватизация велась за деньги, не тормозил ее проведения, потому что объекты были небольшие и у этого бизнеса просматривались реальные перспективы.

На всю "малую приватизацию" ушел год. Ее результаты, достигнутые на 1 ноября 1994 года, представлены в табл. 1.

Государственная программа приватизации на 1992 год

Параллельно с "малой приватизацией" велась подготовка к массовой бесплатной приватизации. Для облегчения и ускорения процесса критически важно было получить поддержку трудовых коллективов и руководителей предприятий. Именно поэтому "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" предусматривали значительные льготы трудовым коллективам. А. Б. Чубайс так объяснял решение правительства отдать работникам часть государственной собственности: "Если бы мы его не приняли, трудовые коллективы вряд ли поддержали бы приватизацию. Но теперь они вдруг проявили интерес к этому закону и начали подталкивать администрацию" .

Массовая легальная приватизация была компромиссом между моделью приватизации "для всех" и разделом собственности среди работников предприятий, она была платной для активной части населения и безвозмездной для остальных граждан. Программа приватизации предусматривала не только льготы трудовым коллективам предприятий, но и дополнительные возможности для менеджеров. Компромисс приводил к явным с экономической точки зрения недостаткам: имущество оценивалось по остаточной стоимости; пришлось отказаться от реструктуризации предприятий перед приватизацией; не были урегулированы проблемы с социальными объектами, находившимися на балансе предприятий; игнорировались противоречия между требованием демонополизации промышленности и важностью сохранения технологических цепочек. На первом этапе такой приватизации трудно было рассчитывать на частные инвестиции. Но эта схема давала шанс уложиться в "окно возможностей", и это было главным.

Государственная программа приватизации на 1992 год поставила цели формирования слоя частных собственников, повышения эффективности предприятий, социальной защиты населения и развития социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации, содействия финансовой стабилизации, создания конкурентной среды и демонополизации, привлечения иностранных инвестиций, создания условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации.

Предприятия были поделены на группы, а именно: предприятия, приватизация которых была запрещена; разрешалась только по решению Правительства РФ или правительств республик в составе РФ; разрешалась по решению Госкомимущества с учетом мнения отраслевых министерств; разрешалась в соответствии с местными программами приватизации; разрешалась с согласия трудовых коллективов в случаях, предусмотренных Законом "О приватизации…"; предприятия, которые подлежали обязательной приватизации.

Объекты собственности, не включенные в обязательные задания и не имевшие ограничений на приватизацию, приватизировались на основании местных программ или заявок. Программа не регулировала приватизацию совхозов, земельного и жилищного фондов. Конкретный способ приватизации предприятия определялся по результатам работы комиссии по приватизации с учетом мнения его трудового коллектива. Приватизация проводилась в соответствии с "Типовым планом приватизации", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 августа 1992 года № 547.

Акционерные общества учреждались в соответствии с Положением об акционерных обществах , которое действовало до вступления в силу Закона "Об акционерных обществах" от 24 ноября 1995 года № 208-ФЗ. Указом Президента РФ от 1 июля 1992 года № 721 был утвержден "Типовой устав акционерного общества открытого типа". Не допускалось создание АО закрытого типа и на базе концернов, союзов, ассоциаций и иных объединений предприятий, в которые входили государственные (муниципальные) предприятия.

Имущественные вклады, внесенные государственными (муниципальными) предприятиями в уставный капитал других предприятий, признавались находящимися в государственной (муниципальной) собственности. Внесение таких вкладов допускалось только с разрешения Комитета по управлению имуществом, а отчуждение в любых формах - только в соответствии с законодательством о приватизации.

Для борьбы с монополизмом и стремлением советских административных структур перекраситься под участников рынка блокировалось создание новых предприятий объединениями государственных (муниципальных) предприятий, органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления. Исключение делалось только для комитетов по управлению имуществом и фондов имущества. Правопреемниками учредителей таких предприятий, созданных еще до утверждения Государственной программы приватизации, признавались лишь фонды имущества.

Комитеты по управлению государственным имуществом, выделяя структурные подразделения из состава приватизируемых предприятий, учитывали требования антимонопольного законодательства, а согласования с трудовым коллективом не требовалось. Для создания стимулов к разрушению монопольных структур типа отраслевых объединений, торгов и т. п. льготы должностным лицам выделяемых подразделений предоставлялись в полном объеме, только если подразделения преобразовывались в открытые АО.

Были предусмотрены следующие способы приватизации: продажа акций открытых АО; продажа предприятий на аукционе; продажа предприятий по коммерческому конкурсу; продажа предприятий по некоммерческому инвестиционному конкурсу (инвестиционные торги); продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий; выкуп арендованного имущества.

Крупные предприятия (более 1 тыс. работников, стоимость основных фондов свыше 50 млн рублей) преобразовывались в открытые АО, а мелкие предприятия (до 200 работающих, балансовая стоимость менее 1 млн рублей) подлежали продаже на аукционе или по конкурсу. На основании заданий Государственной программы приватизации комитеты по управлению государственным имуществом в республиках и областях разрабатывали местные программы приватизации и прогнозировали поступления средств от приватизации в бюджеты разных уровней.

Варианты льгот членам трудовых коллективов

Выбор схемы приватизации и вариантов льгот определялся стремлением сбалансировать интересы различных социальных групп в ходе реформы отношений собственности. Если приватизация проводилась по предложению трудового коллектива, то применялся один из трех вариантов льгот его членам :

Первый - всем членам трудового коллектива безвозмездно передавались привилегированные акции на 25% уставного капитала, но в сумме не более 20 МРОТ на одного; обыкновенные акции до 10% уставного капитала, но в сумме не более 6 МРОТ на одного, продавались по закрытой подписке со скидкой 30% от их номинальной стоимости и предоставлением рассрочки до трех лет. Директору, его заместителю, главному инженеру, главному бухгалтеру предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций по номинальной стоимости в пределах 5% уставного капитала, но не более 2000 МРОТ на каждого;

Второй - всем членам трудового коллектива предоставлялось право приобретения обыкновенных акций суммарно до 51% величины уставного капитала. Цена акций была установлена Госкомимуществом в размере 170% номинальной стоимости. Комитеты по управлению государственным имуществом с согласия трудового коллектива могли разрешить участвовать в закрытой подписке на акции работникам предприятий, входивших в единый технологический комплекс с приватизируемым предприятием;

Третий - группе работников предприятия предоставлялось право на приобретение обыкновенных акций в сумме до 20% уставного капитала при условии, что она берет на себя ответственность за выполнение плана приватизации предприятия и недопущение его банкротства, а также получает согласие трудового коллектива на заключение соответствующего договора, срок действия которого не более одного года (без права продления). Эта группа приобретала акции по истечении срока договора. На период его действия ей передавалось право на голосование 20% акций, принадлежавших фонду имущества. Если группа не выполняла условия договора, право на опцион утрачивалось и акции поступали в продажу. Члены группы несли материальную ответственность имуществом, принадлежавшим им на праве частной собственности и вносимым в виде залога на сумму не менее 200 МРОТ в расчете на каждого члена группы. При этом всем работникам предприятия (включая членов группы) продавались по закрытой подписке обыкновенные акции, составляющие 20% величины уставного капитала, но на сумму не более 20 МРОТ в расчете на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три года. Третий вариант мог применяться только на предприятиях с численностью более 200 работников и балансовой стоимостью основных фондов от 1 до 50 млн рублей.

Во всех трех вариантах 10% средств, поступивших от продажи акций приватизируемого предприятия (за исключением акций, проданных членам трудового коллектива), зачислялось на личные лицевые счета приватизации его работников.

Решение о выборе второго или третьего варианта предоставления льгот принималось общим собранием членов трудового коллектива либо удостоверялось их подписными листами и считалось принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа работников. Если такого решения не было, льготы предоставлялись в соответствии с первым вариантом.

После приватизации предприятия акционеры могли продавать акции без каких-либо ограничений. Не выкупленные членами трудовых коллективов акции фонды имущества реализовали на чековых аукционах. В итоге первый вариант был применен при приватизации 24% предприятий, второй - 75, третий - 1% .

На практике преобладал второй вариант предоставления льгот. Предполагалось, что он обеспечит сохранение контрольного пакета акций у трудового коллектива и позволит администрации контролировать этот пакет. Но на практике сторонние инвесторы быстро выкупали контрольный пакет у работников или бывших работников. Нередко делали это сами директора, причем - по минимальным ценам.

Продажа на аукционе по конкурсу

Предприятие продавалось на аукционе, если от покупателей не требовалось выполнения каких-либо условий. Право собственности передавалось покупателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену. При этом работники приватизируемого предприятия получали до 30% продажной цены, но не более чем 20 МРОТ в расчете на одного работника.

Продажа по конкурсу (коммерческому, инвестиционному) проводилась, когда от покупателей требовалось выполнение определенных условий - сохранение профиля предприятия или назначения объекта, числа рабочих мест, финансирование объектов социальной сферы, заданная сумма инвестиций. Работники приватизируемого предприятия получали до 20% продажной цены объекта, но не более 15 МРОТ в расчете на одного работника.

При продаже государственных и муниципальных предприятий, а также имущества ликвидируемых предприятий по конкурсу или на аукционе товариществу либо акционерному обществу, включавшему не менее 1/3 списочного состава работников приватизируемого предприятия, предоставлялась 30%-я скидка с продажной цены и рассрочка платежа до трех лет. При этом сумма первоначального взноса не могла быть менее 25% продажной цены.

Возможность ликвидации государственных и муниципальных предприятий была предусмотрена Законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" от 19 ноября 1992 года № 3929-1. Имущество ликвидируемых и ликвидированных предприятий должно было продаваться исключительно на аукционе.

Собственникам приватизированных предприятий предоставлялось право на заключение долгосрочных (до 15 лет) договоров аренды занимаемых предприятиями нежилых помещений, зданий, строений, не вошедших в состав приобретенного имущества, а также на приобретение помещений, зданий, строений и занимаемых земельных участков.

Права арендаторов на выкуп арендованных предприятий

Способы приватизации государственного и муниципального имущества, сданного в аренду, зависели от наличия права выкупа в договоре аренды и согласия трудового коллектива предприятия-арендатора, принятого решением не менее половины его членов. Если размеры, сроки, порядок и условия внесения выкупа были установлены договором аренды, заключенным до вступления в силу Закона "О приватизации…", предприятие преобразовывалось в открытое АО, право первоочередного приобретения акций которого было у арендаторов. Для структурных подразделений, выделившихся из состава предприятий до вступления в силу этого Закона на основе аренды имущества этих предприятий, право на выкуп арендованного имущества предоставлялось товариществам, которые создавались трудовыми коллективами этих подразделений.

Приватизационные фонды, защита интересов работников

В 1992 году государственные и муниципальные предприятия за счет остатков фондов экономического стимулирования и прибыли, остававшейся в их распоряжении, могли создавать приватизационные фонды с открытием личных лицевых счетов приватизации для работников. В эти фонды разрешалось направлять все остатки фондов экономического стимулирования по состоянию на 1 января 1992 года и до 50% прибыли, оставшейся в распоряжении предприятия после уплаты обязательных платежей. Средства, зачисленные на личные лицевые счета приватизации работников, не подлежали налогообложению. После приватизации предприятий они оставались в распоряжении работников и могли использоваться только на приобретение акций или иных активов в процессе приватизации. Права на эти средства переходили в порядке наследования и дарения.

Для защиты интересов работников приватизируемых предприятий было предусмотрено, что со дня подачи заявки на приватизацию и до момента возникновения права собственности у покупателя запрещалось без согласия комитетов по управлению государственным имуществом проводить реорганизацию, ликвидацию и изменение структуры предприятия, а также изменять и прекращать действие договоров аренды. Для АО, создаваемых в процессе приватизации, моментом возникновения права собственности у покупателя считалась дата проведения первого собрания акционеров. До этого без решения трудового коллектива предприятия либо уполномоченного им органа запрещалось изменять штатное расписание предприятия, сокращать численность его работников.

Товарищество, созданное работниками предприятия, где численность инвалидов превышала 50%, имело приоритетное право приобрести предприятие по остаточной стоимости. Если численность инвалидов была от 10 до 50%, на покупателя накладывалось обязательство сохранения определенной планом приватизации численности рабочих мест для инвалидов и обеспечения им специальных условий труда. Товарищество, созданное не менее чем 2/3 общего числа работников предприятия традиционных промыслов и ремесел народов Крайнего Севера, имело приоритетное право на приобретение предприятия по остаточной стоимости.

Использование приватизационных чеков

Госкомимущество и комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года подготовили к преобразованию в открытые АО предприятия с балансовой стоимостью основных фондов более 50 млн рублей по состоянию на 1 января 1992 года. На руководителей этих предприятий была возложена разработка проектов документов по учреждению открытых АО и планов их приватизации. Согласованные с трудовыми коллективами проекты этих планов были представлены руководителями предприятий в комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года, за исключением предприятий, приватизация которых была запрещена.

Для ускорения передачи государственного имущества и привлечения к приватизации широких слоев населения с 1 октября 1992 года были введены в действие приватизационные чеки . Каждый гражданин России получал право на один приватизационный чек равной номинальной стоимости в каждом выпуске. Выпуски приватизационных чеков должны были производиться на основании президентских указов. Номинальная стоимость приватизационного чека выпуска 1992 года была установлена в размере 10 тыс. рублей. Никаких последующих выпусков не было. Срок действия чеков выпуска 1992 года был продлен до 1 июля 1994 года .

На 1 июля 1994 года было введено в обращение 151,5 млн приватизационных чеков, выведено из обращения - 148,6 млн (в том числе собрано по закрытой подписке 26,0 млн, на чековых аукционах - 114,7 млн, иным способом - 7,9 млн), осталось в обращении - 2,8 млн .

Иностранные инвесторы

Иностранным инвесторам было предоставлено право участвовать в аукционах, конкурсах, инвестиционных торгах, но оно было ограничено при приватизации в торговле, сфере общественного питания, бытового обслуживания населения, мелких предприятий промышленности и строительства, автомобильного транспорта. В эти сферы они допускались только по решению местных Советов народных депутатов или уполномоченных ими органов. А решения о допуске иностранцев к приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса, по добыче и переработке руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов принимали Правительство РФ или правительства республик в составе Федерации (в зависимости от вида собственности). Иных ограничений на участие иностранных инвесторов в приватизации не предусматривалось.

Однако и опасения, и надежды на приток иностранных инвестиций были преувеличены. Мешали не только политическая нестабильность, крайне слабая защита прав собственности, но и тяжелая криминальная обстановка тех лет.

Формирование рынка ценных бумаг

В СССР рынок капитала отсутствовал в принципе, поэтому при проведении приватизации не было возможности опереться на рыночные цены акций или активов предприятий. Когда в 1992-1993 годах начал образовываться рынок средств производства, он был затоварен неликвидами. Это заставляло использовать для расчета цены балансовую стоимость активов, что породило распространенное мнение, будто предприятия продавались "за бесценок". Но в условиях рынка цена товара определяется спросом и предложением в данный момент и в данном месте. Фактический провал денежной приватизации в 1995-1996 годах показал, что и эти цены, сложившиеся в конкретных условиях постсоветской России, были завышены. Россияне и иностранцы не верили в радужные перспективы страны, понимали политические риски и не готовы были платить высокую цену. Потребовалось 10 лет, чтобы акции российских предприятий поднялись в цене до уровня, сопоставимого с европейским.

Тем не менее массовая приватизация начала 1990-х годов требовала создания рынка ценных бумаг. Его правовая основа была заложена в "Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР" и Указе Президента РФ "О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 7 октября 1992 года № 1186.

Для создания первичного рынка ценных бумаг и снижения риска для покупателей акций создавались чековые инвестиционные фонды (ЧИФы). Они консолидировали приватизационные чеки населения и приобретали на них пакеты акций приватизируемых предприятий. Предполагалось, что они смогут противостоять интересам инсайдеров АО, а со временем превратятся в активных участников фондового рынка. На 1 июля 1994 года действовало 662 ЧИФа, в дальнейшем за счет слияний их число сократилось. На конец 1996 года они имели около 2,6 трлн неденоминированных рублей активов и свыше 17 млн пайщиков (акционеров).

Для кооперации предприятий-смежников учреждались холдинговые компании. При этом ставилась задача не допускать монополизации производства продукции и оказания услуг .

Как уже отмечалось, процесс перераспределения и концентрации пакетов акций происходил довольно интенсивно уже в первые месяцы после приватизации предприятий. Это не только вело к появлению крупных собственников - настоящих хозяев предприятий, но и способствовало развитию фондового рынка.

Приватизация в 1993-1994 годах

В 1993-1994 годах легальная массовая приватизация ускорилась, число приватизированных предприятий резко выросло. Государственная программа приватизации на эти годы была разработана с учетом опыта приватизации 1992 года и начала 1993 года. Она предусматривала вовлечение в приватизацию широких слоев населения благодаря продаже приватизируемого имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 года и за деньги - на аукционах после 1 июля; завершение приватизации большинства объектов "малой приватизации" и развитие на этой основе сферы торговли и услуг; повышение эффективности деятельности предприятий и экономики в целом на основе ее структурной перестройки, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка.

Предприятия, не включенные в задания по приватизации, но и не имевшие ограничений на нее, приватизировались на основании подаваемых заявок на приватизацию.

В соответствии с этой Государственной программой приватизации (в отличие от 1992 года) все предприятия по отношению к способам приватизации делились на две группы. Первая включала мелкие предприятия с балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1992 года не более 1 млн рублей. Они продавались на аукционах, конкурсах или инвестиционных конкурсах. Любой из этих способов трудовой коллектив мог выбрать квалифицированным большинством в 2/3 голосов, но без ограничения состава участников. Это решение было обязательным для комитетов по управлению государственным имуществом. Во вторую группу входили остальные предприятия, которые могли приватизироваться любым узаконенным способом.

Способы приватизации остались прежними, а льготы членам трудового коллектива при преобразовании предприятия в АО были частично изменены. При первом варианте при покупке акций, составлявших до 10% уставного капитала, но не более 6 МРОТ в расчете на одного работника, предоставлялась рассрочка до трех месяцев, а величина первоначального взноса не могла быть меньше 50% номинальной стоимости акций. При третьем варианте группе работников, которая брала на себя ответственность за будущее предприятия, по истечении срока и при выполнении условий договора предоставлялось право на приобретение акций по номинальной стоимости до 30% уставного капитала. На период действия договора группе передавалось право на голосование всеми акциями, принадлежащими фонду имущества. При этом всем работникам предприятия, включая членов группы, заключивших договор, продавались обыкновенные акции на сумму до 20% уставного капитала, но не более 20 МРОТ на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три месяца. Величина первоначального взноса не могла быть менее 25% номинальной стоимости акций.

Начальная цена предприятий при продаже на аукционе, по коммерческому, некоммерческому и инвестиционному конкурам определялась по бухгалтерскому балансу за отчетный квартал, предшествовавший оценке. Стоимость основных средств незавершенного строительства и неустановленного оборудования определялась без учета результатов переоценки основных фондов .

Для защиты прав акционеров запрещалось до продажи 90% акций АО увеличивать уставный капитал. Акционерному обществу предоставлялось право выкупить земельный участок под приватизируемым предприятием. Продавали земельные участки фонды имущества.

Закрепление пакетов в федеральной собственности

При преобразовании в АО предприятий, находившихся в федеральной собственности, которые приватизировались по решению правительства или Госкомимущества, эти органы должны были определить цели, условия и сроки закрепления пакетов акций или "золотой акции" в федеральной собственности. Закрепляться могли только пакеты акций в размерах 51%, 38 и 25,5% обыкновенных акций. Не допускалось одновременное закрепление в госсобственности "золотой акции" и иных пакетов акций. Правительство и Госкомимущество могли заменить пакет акций, закрепленных в федеральной собственности, на "золотую акцию" на срок до трех лет. Впоследствии установленные сроки в массовом порядке были продлены.

Наличие у предприятия оборонного заказа, не превышавшего 30% реализуемой продукции, обязанностей по мобилизационной подготовке, охране государственных тайн и обеспечению безопасного ведения работ не являлось основанием для закрепления в федеральной собственности пакетов акций. Акции приватизируемых предприятий, не закрепленные в федеральной собственности, следовало продать не позднее четырех месяцев с момента регистрации АО. Если контрольный пакет акций закреплялся в государственной или муниципальной собственности, льготы членам трудового коллектива и администрации предоставлялись по особой модели.

Продажа акций на специализированных чековых аукционах

На специализированных чековых аукционах , порядок проведения которых определяло Госкомимущество. К участию в них допускались владельцы приватизационных чеков. Все победители аукциона получали акции по единой цене;

На межрегиональных специализированных чековых аукционах и межрегиональных всероссийских специализированных чековых аукционах .

Для участия в аукционе заявитель мог подать заявку одного из двух типов: с указанием только количества подаваемых приватизированных чеков; с указанием минимального количества акций в расчете на один поданный чек. Лица, подавшие заявку первого типа, всегда входили в число победителей аукциона.

Заявки на участие в межрегиональном специализированном чековом аукционе собирались одновременно не менее чем в пяти субъектах Федерации, а в межрегиональном всероссийском специализированном чековом аукционе - не менее чем в 25 регионах (в том числе обязательно в Москве). Акции АО, создаваемых в процессе приватизации и относившихся к федеральной собственности, имевших на 1 января 1992 года балансовую стоимость основных фондов свыше 250 млн рублей, продавались исключительно на межрегиональных и межрегиональных всероссийских специализированных чековых аукционах.

После 1 июля 1994 года акции продавались на аукционах за деньги в соответствии с "Положением о порядке продажи на аукционе за рубли акций в количестве до 10 процентов от общего количества акций акционерных обществ, проданных на специализированном чековом аукционе", утвержденным распоряжением Госкомимущества от 2 февраля 1994 года № 236-р.

Условия и льготы при продаже предприятий и их имущества

Продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий проводилась исключительно на аукционе. Их работникам выплачивалось до 50% денежной выручки, оставшейся после удовлетворения требований кредиторов, но не более 40 МРОТ на одного работника . Предприятия-должники продавались по специальной процедуре в соответствии с Указом Президента РФ "О продаже государственных предприятий-должников " от 2 июня 1994 года № 1114.

Имущество действовавших предприятий реализовывалось на аукционах лишь за деньги и с разрешения комитета по управлению государственным имуществом. Приватизация активов объектов незавершенного строительства проводилась также только за деньги, но на аукционах, по конкурсу или путем учреждения открытого АО со 100%-м государственным капиталом с последующей продажей акций.

Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротства) при Госкомимуществе для предотвращения банкротств принимало решения об обязательной приватизации предприятий, неплатежеспособных или имевших неудовлетворительную структуру баланса, за исключением тех, приватизация которых была запрещена в соответствии с Государственной программой приватизации .

Приватизация предприятий путем продажи акций проводилась после их преобразования в открытые акционерные общества. В открытые АО преобразовывались и предприятия, ранее созданные в иных организационно-правовых формах.

При продаже имущества, долей, паев, акций приватизируемых предприятий, АО, товариществ за деньги юридические лица в случае сделки на сумму более 500 тыс. МРОТ, а физические лица - более 5 тыс. МРОТ должны были предоставлять сведения об источнике средств и его законности . Предприятия-монополисты подлежали реорганизации после проведения приватизации или в ее процессе в соответствии с действовавшим законодательством .

Развитие фондового рынка

С 1992 года и до вступления в силу 22 апреля 1996 года Закона "О рынке ценных бумаг" № 39-ФЗ основным нормативным документом в данной сфере оставалось "Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР" . Были созданы независимые регистраторы, депозитарии и расчетные организации. Для предотвращения злоупотреблений инвестиционным фондам всех типов было запрещено обменивать выпущенные ими акции на акции АО, созданные в процессе приватизации, держателем которых являлись Фонды имущества. Специализированные инвестиционные фонды приватизации, аккумулирующие приватизационные чеки граждан, были вправе иметь в своих активах не более 25% ценных бумаг одного эмитента.

Для развития рынка ценных бумаг и до принятия законодательства об инвестиционных банках были предусмотрены ограничения на экспансию банков. Им запрещалось покупать на аукционах доли участия, паи, акции приватизируемых предприятий и специализированных инвестиционных фондов приватизации за деньги и за приватизационные чеки. Банки не могли иметь в собственности более 10% акций какого-либо АО, а в своих активах - более 5% акций акционерных обществ. Им разрешалось лишь принимать на хранение приватизационные чеки, ценные бумаги приватизируемых предприятий и инвестиционных фондов от граждан и юридических лиц.

Цели денежной приватизации

В "Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" изменились приоритеты - упор был сделан на привлечение инвестиций и модернизацию производства. Целью стало не количество приватизированных предприятий, а продажа госпредприятий эффективным собственникам. Поэтому широкое распространение получила конкурсная продажа акций приватизируемых предприятий через инвестиционные торги (табл. 2 ).

Таблица 2. Распределение приватизированных предприятий по способам приватизации, % к итогу

Источник : Социально-экономическое положение России, 1995.

Были уменьшены льготы трудовым коллективам. Если при чековой приватизации работникам предприятия на льготных условиях продавалось от 40 до 51% уставного капитала предприятия, а 25% - передавалось безвозмездно в виде бесплатных привилегированных акций, то теперь трудовой коллектив мог выкупить по номинальной стоимости лишь 10% обыкновенных акций или безвозмездно получить 25% уставного капитала в виде привилегированных акций. Причем уставный капитал оценивался уже с учетом переоценки основных фондов . Льготы трудовым коллективам уменьшались, с тем чтобы сохранить контрольный пакет акций для продажи крупному инвестору, который хотел контролировать предприятие. Эта программа была рассчитана на привлечение не только российских, но и иностранных инвесторов. Кроме инвестиционных торгов, массово проводились денежные аукционы по продаже акций, в том числе крупными лотами.

Сельскохозяйственным товаропроизводителям и созданным ими кооперативам было предоставлено преимущественное право приобретать акции предприятий по первичной переработке сельхозпродукции, обслуживанию и обеспечению агропромышленного комплекса . Творческие работники редакций газет и журналов получили право на получение безвозмездно передаваемых привилегированных акций и на участие в закрытой подписке на продаваемые на льготных условиях обыкновенные акции обществ, создаваемых в порядке преобразования издательско-полиграфических предприятий, в которые ранее входили эти редакции .

При продаже предприятий и акций АО начальная цена могла устанавливаться в пределах не менее 70% и не более двукратной величины номинальной стоимости.

Приватизация недвижимого имущества

"Основные положения…" регламентировали приватизацию и недвижимого имущества, то есть сданных в аренду объектов нежилого фонда, в том числе встроенных и пристроенных помещений в жилых домах, земельных участков под приватизируемыми предприятиями, иных объектов недвижимости в частной собственности, незанятых зданий, сооружений, помещений вместе с земельными участками под ними, земельных участков с находившимся на них объектами недвижимости, предоставленными для предпринимательской деятельности.

Не допускался отказ в продаже арендаторам арендованных ими объектов нежилого фонда, включая объекты исторического и культурного значения. Исключение составляли объекты, на которые распространялись ограничения, установленные Государственной программой приватизации, а также здания и сооружения, занимаемые органами государственной власти, местного самоуправления и судами. При этом здания и строения - культурно-исторические памятники могли приватизироваться с обязательным условием их содержания новым собственником в надлежащем порядке. Отказ в продаже земельного участка собственнику расположенного на нем здания, нежилого помещения и т. п. допускался только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Собственники приватизированных предприятий и объектов нежилого фонда имели исключительное право приобрести в собственность или взять в долгосрочную аренду земельные участки под ними.

Вопрос о продаже земельных участков при приватизации предприятий (напомним, что земельные участки не учитывались в активах советских предприятий - земля не имела цены), а также участков, предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, был урегулирован еще в июне 1992 года . Но и к концу 1995 года приватизация земельных участков, занятых предприятиями, шла медленно. Хотя при переходе 75% акций в частные руки предприятия могли выкупить земельный участок, их приобрели лишь 1264 предприятия и 2295 предприятий подали заявки на выкуп (в сумме менее 3%).

Отраслевые особенности приватизациии

Значительная часть государственной собственности приватизировалась не по установленной модели, а на основании специальных указов, постановлений и распоряжений . Рассмотрим эти особенности на примере "Газпрома" . Его приватизация проводилась по Указу Президента РФ "О преобразовании государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество "Газпром" от 5 ноября 1992 года № 1333. По этому указу 40% акций общества предполагалось закрепить на три года в федеральной собственности, 15% - распределить по закрытой подписке между работниками Р АО "Газпром" и не менее 20% - продать за приватизационные чеки.

По Распоряжению Президента РФ "О Совете директоров РАО „Газпром“ и размещении его акций среди граждан РФ" от 26 января 1993 года № 58-рп 10% акций "Газпрома" мог приобрести сам концерн за приватизационные чеки по номинальной стоимости для последующей их продажи на денежном аукционе и направления вырученных средств на освоение газоконденсатных месторождений, 5,2% акций предназначалось для продажи на закрытом чековом аукционе на территории Ямало-Ненецкого автономного округа малочисленным народам Севера и работникам бюджетных организаций, обеспечивавших освоение газоконденсатных месторождений, 28,7% - для продажи на закрытых чековых аукционах населению регионов, где были размещены газодобывающие и газотранспортные предприятия, входившие в состав "Газпрома", 1,1% акций передавалось в уставный капитал АО "Росгазификация" .

В соответствии с уставом концерна физические, юридические лица, их аффелированные лица и лица, имеющие взаимный интерес, могли приобрести акции "Газпрома", дающие более 3% голосов, только с предварительного согласия правления РАО. Приобретенные сверх 3%-го лимита акции не давали прав на голосование и получение дивидендов. Акционеры "Газпрома" получили преимущественное право на приобретение акций, но при условии преимущественного приобретения "Газпромом" своих акций у их держателей. Все эти меры закрепляли структуру собственности в "Газпроме" и защищали интересы владельцев контрольного пакета акций.

Споры вокруг итогов приватизации 1992-1994 годов

Мнения экспертов об итогах массовой приватизации 1992-1994 годов зачастую противоположны. Одни считают ее несомненным успехом, другие - серьезной неудачей. Правительство реформаторов критиковали за передачу собственности частным лицам "за бесценок", не понимая, что цель приватизации в те годы состояла в ином - пройти точку невозврата к директивной плановой экономике, укоренить в стране частную собственность и рыночные отношения.

Справедливости ради надо отметить, что именно политические противники президента Б. Н. Ельцина из числа коммунистов, контролировавшие Верховный Совет, проталкивали правовые нормы, обеспечившие льготы работникам предприятий, прежде всего директорам. Наглядный пример - попытка ввести четвертый вариант акционирования государственных предприятий . По нему предполагалось 10% акций продать на фондовой бирже и доходы передать предприятию, 90% - раздать работникам и затем в течение 3-5 лет оплатить акции из прибыли предприятия, 10% из них оставить в коллективной собственности, голосовать по ним имел бы право директор предприятия. Этот вариант не был принят на федеральном уровне, но использовался в Карелии и других регионах . Коммунисты вносили и более радикальные предложения - например, всю собственность бесплатно отдать трудовым коллективам (фактически директорам) .

В декабре 1994 года Госдума признала итоги первого (чекового) этапа приватизации неудовлетворительными и несоответствующими основным целям социально-экономических реформ, констатировала нарушение принципа социальной справедливости, отсутствие предпосылок привлечения инвестиций для развития производства и преодоления его кризисного спада . Приватизация носила сугубо унитарный характер, что углубило противоречия между интересами Федерации и ее субъектов .

Депутаты посчитали необходимым существенно скорректировать политику приватизации, принять законы, которые регулировали бы управление федеральной собственностью и упорядочили процедуру банкротства предприятий, рекомендовали Б. Н. Ельцину приостановить действие Указа Президента РФ "Об основных положениях государственной программы приватизации…" от 22 июля 1994 года до принятия соответствующего закона. Впрочем, ни приостановления Указа, ни принятия Госдумой Закона так и не последовало.

По-разному оценивали итоги массовой приватизации и специалисты. Одни считали, что тезис о безальтернативности чековой приватизации в связи с отсутствием у потенциальных покупателей необходимых средств себя не оправдал . Мол, это отсекло источник пополнения и стабилизации бюджетов всех уровней, столь необходимый в кризисный период, но не образовало адекватного потока частных инвестиций в экономику. Другие видели в приватизации "наиболее успешный аспект реформы в России" .

Плохое управление государственными предприятиями, дезорганизация, изношенность оборудования и избыток рабочей силы вели к тому, что многие предприятия были явно недооценены, но понимали это лишь некоторые специалисты. И еще меньше было тех, кто осознавал значение крупных финансовых потоков, мигрировавших со счета на счет, поскольку марксизм оставил в наследство фетишизацию собственности и явную недооценку роли финансов . При громадном предложении собственности и нехватке средств на ее покупку предприятия неминуемо должны были продаваться дешево, принося дополнительную выгоду тем, кто столь удачно в нужное время оказался при деньгах . Но и критики, и сторонники чековой приватизации сходились на том, что формальная количественная цель программы массовой приватизации была достигнута.

Как уже отмечалось, идеологи российской приватизации объясняли свой выбор чековой модели тем, что учитывали реальную ситуацию в стране. Отсутствовал платежеспособный спрос россиян на приватизируемую собственность, а иностранные инвесторы доверия не испытывали и заинтересованности не проявляли. Огромное число предприятий требовало типовых стандартных процедур приватизации. Для блокирования интенсивной нелегальной приватизации нужны были высокие темпы легальной приватизации.

В ходе массовой приватизации было достигнуто действительно массовое распределение и закрепление формальных прав частной собственности при минимуме социальных конфликтов. Это был первичный раздел собственности, во многом формальный. Вслед за ним начался ее передел, и стало возможным появление эффективных собственников.

И эксперты, и лица, ответственные за проведение массовой приватизации, признали самой серьезной ошибкой массовой приватизации создание и слабое регулирование деятельности чековых инвестиционных фондов (ЧИФов). Руководствуясь благими пожеланиями, правительство сняло с них обязанность выкупать свои акции у пайщиков. В отличие от нынешних паевых инвестиционных фондов они могли не опасаться, что пайщики разбегутся из-за их неумелого управления портфелем акций. Расчет был на то, что стимулом для управляющей компании будет 10% прироста стоимости акций ЧИФа. Но именно благодаря этому правилу управляющие компании могли ощутимо поживиться за счет пайщиков. Из-за инфляции балансовая стоимость производственных фондов АО регулярно переоценивалась, в то время как цена акции предприятий в пакетах ЧИФов из-за неразвитости фондового рынка определялась исходя из этой балансовой стоимости. Это позволяло управляющим компаниям получать большие бонусы за счет пайщиков. Известны случаи, когда управляющие на этом основании легально забирали за год до трети капитала ЧИФа.

Но настоящий пир для управляющих компаний наступил, когда стали оформляться негласные договоренности с мажоритарными акционерами тех АО, чьи акции были в портфелях ЧИФов. Сговор таких акционеров с управляющими компаниями позволял приобретать акции по бросовым ценам в ущерб интересам пайщиков ЧИФов, но с немалой выгодой для менеджеров управляющих компаний. При этом формально все выглядело законно, ведь цена договорная. Итог сочетания ошибок законодателей и социального цинизма бизнесменов - утрата миллионами россиян чеков, вложенных в ЧИФы.

И все же, несмотря на ошибки и просчеты, массовая приватизация в России укоренила в стране частную собственность на средства производства, создала условия для возникновения фондового рынка и появления у предприятий эффективных собственников. То, что сегодня миллионы россиян являются владельцами акций компаний и паевых фондов - следствие массовой приватизации тех лет.

Приватизация с целью пополнения бюджета в 1995-1997 годах

На старте денежного этапа руководители Госкомимущества заявляли о начале "инвестиционной эры" в российской приватизации. Однако дилемма: "инвестиции или бюджет?" - была решена в пользу бюджета. Отсюда и выбор способа продаж независимо от отраслей и регионов - по критерию максимизации доходов федерального бюджета. Тем более что в 1992-1997 годах дефицит бюджета был хронически высоким. Доходы бюджета от приватизации в 1993-1997 годах приведены в табл. 3 .

Таблица 3. Доходы от приватизации в 1993-1997 годах, в установленном в 1998 году в масштабе цен

* В 1993–1994 годах доходы от приватизации государственной собственности учитывались вместе с доходами от ее использования.

Источники : Российский статистический ежегодник, 2003: Стат. сб. Госкомстат России. М., 2003; Российская Федерация в цифрах, 2004: Крат. стат. сб. Госкомстат России. М., 2004.

После приватизации 1992-1994 годов у государства оставалось большое количество непроданных акций предприятий. Продажа их пакетов стала ключевой проблемой приватизационной политики и усилий лоббистов в этой сфере . Хронический дефицит бюджета требовал продавать дороже, больше, быстрее, но значительное предложение наталкивается на отсутствие платежеспособного спроса и угрозу краха фондового рынка. Выгодно продавать акции не удавалось. Продажа пакетов акций даже наиболее привлекательных предприятий была для государства экономически неэффективна из-за очевидной недооценки их активов и одновременно трудна - из-за многостороннего лоббирования и начавшегося в некоторых отраслях передела собственности под видом структурно-правовой реорганизации. Для снижения нагрузки на бюджет нужно было продать пакеты акций наиболее убыточных предприятий, но было крайне трудно найти покупателей.

"На ваучерном этапе приватизации мы сами создали некий искусственный спрос, раздав населению приватизационные чеки. Этот спрос постоянно давил на нас и требовал непрерывно выбрасывать на рынок все новые и новые порции собственности. На денежном этапе спрос, напротив, был ограничен, так как денег было немного, и потому нужна была индивидуальная работа с каждым покупателем. Но как только ты начинаешь эту самую индивидуальную работу, на тебя обрушивается такой поток всевозможных упреков в предвзятости, продажности, коррупции!"

Ориентация на привлечение инвестиций и доходов бюджета от приватизации в условиях экономической и политической нестабильности в 1995 году замедлила приватизацию. По данным Мингосимущества, в частный сектор в 1995 году перешло 6 тыс. предприятий, в 1996 году - 5 тыс., в 1997 году - около 3 тыс. В погоне за доходами были значительно увеличены начальные цены на объекты приватизации и пакеты акций на аукционах и конкурсах. Но торги нередко срывались, так как не находилось желающих в них участвовать.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 7 марта 1997 года обращалось внимание на создание условий для естественного отбора эффективных собственников. "Установленные разграничения прав и ответственности между собственниками (акционерами) и управляющими (директорами) не соблюдаются. Во многих случаях директора фактически отстраняют акционеров, в том числе крупных, от принятия важнейших решений, относящихся к непосредственной компетенции собственника. Низкое качество управления, устаревшие системы учета, слабая дисциплина договорных отношений - вот характерные черты современных российских предприятий. Это парализует воздействие рыночных стимулов на процесс „естественного отбора“ эффективного собственника, управленческих кадров, стратегий развития, делает предприятия невосприимчивыми к инновациям, непривлекательными для инвестиций" .

Тем не менее приватизация в стране продолжалась. Ее результаты наглядно видны и на примере Санкт-Петербурга. На конец I квартала 1997 года доля частного сектора в промышленности составила 58%, в строительстве - 84, на транспорте - 73, в сфере бытового обслуживания и коммунального хозяйства - 84, в торговле - 96, в общественном питании - 97% . Динамику приватизации в 1993-1998 годах в целом по России характеризует табл. 4 .

Таблица 4. Приватизировано предприятий в 1993-1998 годах, штук

Источники

Залоговые аукционы

В эти годы использовались такие нестандартные методы приватизации, как залоговые аукционы, передача федеральных акций регионам в качестве покрытия федерального долга, конвертация долгов в ценные бумаги. Причины были разные: фактический провал планов денежной приватизации 1995-1996 годов из-за отсутствия спроса; совпадение интересов правительства, стремившегося пополнить доходы бюджета любыми способами, с интересами банков, пытавшихся с минимальными издержками установить контроль над корпорациями; огромная задолженность предприятий бюджету и друг другу; война за передел собственности между крупнейшими финансовыми и промышленными группировками.

Массовый сброс оставшихся в собственности государства пакетов акций не принес бюджету ожидаемых доходов. В 1995-1996 годах за счет этого источника удалось получить лишь порядка 1 млрд деноминированных рублей. В 1995 году доходы бюджета от приватизации составили 4,8 млрд рублей. При этом от залоговых аукционов до конца 1995 года было получено около 1 млрд долларов, то есть бюджетное задание было выполнено прежде всего за счет залоговых аукционов, совокупная доля которых в доходе федерального бюджета от приватизации составила 70,8%. В то время это обеспечило в стране финансовую стабилизацию.

В 1996 году совокупное плановое бюджетное задание по доходам от приватизации составляло 12,3 млрд деноминированных рублей, а реальный итог - 1 млрд рублей (в том числе 203 млн - зачет долгов федерального бюджета субъектам Федерации в обмен на пакеты акций, 341 млн - поступления от управления федеральной собственностью). Поскольку эффективность для бюджета массовых продаж в ходе денежной приватизации оказалась крайне низкой, было принято решение обеспечить поступления в бюджет за счет нескольких крупных сделок .

Бюджетный кризис и провал заданий по приватизации стали экономическими аргументами в пользу проведения залоговых аукционов (операции "долги в обмен на акции"), а политическим - приближавшиеся президентские выборы 2006 года, на которых высокие шансы на победу имел лидер оппозиции Г. А. Зюганов. Не было сомнений в том, что российские коммунисты, вернувшись к власти, последуют примеру польских и болгарских коллег и попытаются возвратить социалистические порядки. Зюганова поддерживали руководители крупнейших государственных предприятий, которые были членами КПРФ и активными сторонниками реставрации планового хозяйства. Управляя огромными денежными потоками, они могли реально влиять на настроения широких масс. Их лозунгом было: "Чем хуже - тем лучше!" Сознательно увеличивая задолженность по зарплате, они множили ряды протестного электората. Подкуп журналистов местных СМИ помогал раздувать антиреформаторские настроения. Казалось, в таких условиях проигрыш Б. Н. Ельцина и возврат к социализму были гарантированы.

Передача крупных предприятий в форме залога в частные руки давала шанс не только изменить политическую ситуацию, но и погасить задолженность по зарплате, решить другие проблемы работников предприятий. Владельцы заложенных контрольных пакетов акций были вынуждены предпринимать меры к оживлению работы предприятий. Во многом им это удалось. И протесты пошли на убыль.

Банки, победившие на аукционах, получали пакеты акций крупнейших российских предприятий при условии предоставления кредита правительству. Эти пакеты были залогом по банковскому кредиту. По истечении установленного срока правительство обязано было по конкурсу продать заложенные акции, из вырученных денег возвратить кредиты, иначе акции переходили в собственность кредиторов.

Чтобы снять широко распространенные опасения по поводу экспансии иностранных фирм, акции были заложены исключительно в российских банках. Крупнейшие российские банки того времени по мировым стандартам были небольшими и предложить высокие цены за выставляемые акции не могли. А привлечение зарубежных банков политически было неприемлемо и вряд ли возможно, так как они понимали, насколько сомнительными были в России гарантии прав собственности.

Состоялось 12 залоговых аукционов по ряду крупнейших российских предприятий, которые принесли в бюджет всего 5,1 млрд деноминированных рублей, включая 1,5 млрд рублей погашенной задолженности предприятий государству. Из 12 пакетов акций предприятий, выставленных на залоговые аукционы, самыми крупными стали:

- "Норильский никель" - 38% акций, кредитор ОНЭКСИМбанк, кредит 170,1 млн долларов;
- "ЮКОС" - 45% акций, кредитор банк "МЕНАТЕП" через ЗАО "Лагуна" (город Талдом Московской области), 159 млн долларов;
- "Сибнефть" - 51% акций, кредитор банк "МЕНАТЕП", кредит 100,3 млн долларов;

Среди фактических победителей доминировали ОНЭКСИМбанк и "МЕНАТЕП". Ярким примером конфликтной ситуации после залогового аукциона стало противоборство ОНЭКСИМбанка и прежней администрации "Норильского никеля", завершившееся в середине 1996 года ее отставкой. Представители ОНЭКСИМбанка важным достижением считали то, что удалось остановить деятельность многих торговых посредников, которые не возвращали "Норильскому никелю" деньги за отгруженный металл. Вместе с тем сам банк сконцентрировал 99% продаж в своей аффилированной компании "Интерросимпекс".

По истечении установленного срока 1 сентября 1996 года залогодержатель имел право реализовать на рынке имевшийся у него пакет акций. Первоначально рассматривались варианты продления договора залога до 1997 года и различные схемы выкупа государством пакетов акций "Норильского никеля", "ЮКОСа", "Сургутнефтегаза" и "Сибнефти". В частности, речь шла о новых залоговых схемах для выкупа заложенных пакетов за счет новых кредитов, об оплате некоторых пакетов акций с помощью государственных краткосрочных облигаций, свободных валютных средств Министерства финансов в коммерческих банках. В итоге в сентябре 1996 года правительство и Совет безопасности приняли совместное решение, которое подтвердило право банков продавать заложенные пакеты акций. Право выбора было оставлено самим банкам-победителям.

Стратегия банков определялась конкретной целью сделки (контроль или доход), истечением трехлетнего срока договора комиссии и наличием ограничений на управление пакетом акций в течение этого срока или правом собственности на акции, что снимало эти ограничения. Практически все залогодержатели были заинтересованы получить пакеты в собственность и минимизировать финансовые затраты.

Наиболее предпочтительными стали продажа заложенного пакета акций и приобретение его в собственность через аффилированных лиц. К началу 1998 года этот вариант был использован в отношении пакетов акций "ЮКОСа" (45% вначале и 33,3% после "разводнения", квалифицированный контроль банка "МЕНАТЕП"), "Сиданко" (51%, контроль ОНЭКСИМбанка), "Сибнефти" (51%, формально "Нефтяная финансовая компания"), "Сургутнефтегаза" (40,12%, фактически самовыкуп эмитентом), "ЛУКОЙЛа" (5%, фактически самовыкуп эмитентом), "Норильского никеля" (38%, контроль ОНЭКСИМбанка). Во всех случаях обращало на себя внимание крайне малое превышение стартовой цены из-за отсутствия реальной конкуренции, "договорного" характера ряда аукционов, неудовлетворительно сформулированных требований и условий приватизационных сделок.

Низкие цены акций на залоговых аукционах вызвали шквал критики со стороны политиков и широкой общественности. При этом почему-то не учитывались состояние предприятий, их формальная бесприбыльность, а порой и убыточность, широко распространенные неплатежи, задолженности по зарплате и налогам, давление на менеджеров предприятий со стороны организованной преступности, а в ряде случаев - их сращивание.

Не вдаваясь в юридические тонкости, можно сказать, что залоговые аукционы представляли собой выкуп у государства пакетов акций самими предприятиями или неконкурентную их продажу заинтересованным банкам. Вместе с тем многочисленные судебные разбирательства и проверки легитимности этих сделок в 1996-1997 годах не выявили нарушений правовых норм в ходе залоговых аукционов и последующей продажи предмета залога. Впрочем, это говорит не столько о чистоте и прозрачности сделок, сколько о несовершенстве имевшейся тогда нормативно-правовой базы.

Закон о приватизации 1997 года

Закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ" от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ изменил понятие "приватизация". Под ней стало пониматься возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц. В процессе приватизации уменьшались доли собственности государства и муниципальных образований в экономике. Закон сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в ней.

Уже в самом названии акцент был сделан не на предприятия, а на имущественные доли государства. Приватизация перестала быть обязательным ежегодным "плановым мероприятием" и должна была проводиться в соответствии с прогнозом и ежегодно утверждаемой Госдумой программой. Программа отныне содержала не количественные показатели и задания, а список приватизируемых в течение года объектов, зависевший от текущей конъюнктуры, и список стратегических объектов, которые можно было приватизировать только на основании федерального закона. Был расширен набор методов приватизации за счет легализации продажи производных ценных бумаг.

Отменялись многие льготы. Льготы работникам предприятий (например, скидка от продажной цены акций) оставались возможными, но могли быть отменены или урезаны. За стартовую цену при продаже госсобственности принималась цена, рассчитанная по специальной методике Госкомимущества для максимального приближения ее к рыночной цене. Стоимость имущественных комплексов определялась совокупно на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Индивидуально для каждого предприятия определялся пакет акций, который оставался в собственности государства. Инвестиционные конкурсы были отменены, а введены коммерческие конкурсы с инвестиционными социальными условиями. Если сделка предусматривала инвестиционные обязательства, то права собственности переходили к победителю только после их выполнения. Было восстановлено понятие "аренда с выкупом", но по рыночной стоимости.

Ставилась цель устранить существенный недостаток массовой приватизации - распыление акций предприятий среди мелких собственников, которые не становились реальными инвесторами и не влияли на управление акционерным обществом.

Закон о приватизации 2001 года

Ныне действующий Закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ отменил систему заявок на приватизацию. Органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые АО, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане получили право направлять в правительство свои предложения по приватизации федерального имущества. Их могли учесть или нет при разработке прогнозного плана (программы) приватизации этого имущества. Впрочем, закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации. А муниципальное имущество органы местного самоуправления стали приватизировать самостоятельно, в соответствии с законодательством.

Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Акционерным обществам в процессе приватизации госпакетов акций было запрещено их выкупать.

Созданные в процессе приватизации открытые АО отвечают по обязательствам, содержащимся в коллективных договорах. Трудовые отношения работников могут с согласия работников продолжаться, быть изменены или прекращены не иначе как в соответствии с законодательством о труде.

В последующие годы своими постановлениями правительство уточнило предусмотренные Законом методы и процедуры приватизации. Так, в 2006 году было установлено, что под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается минимальная цена, по которой возможно его отчуждение . Нормативная цена имущественного комплекса, включая пакеты принадлежащих ему акций (долей), устанавливалась равной балансовой стоимости активов (с учетом стоимости земельных участков).

Приватизация и государственный сектор

К государственному сектору на федеральном и региональном уровнях относятся государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные предприятия); государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в госсобственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.

В 1999 году государство было участником (акционером) в 3316 акционерных обществах, а к 2007 году - в 3997. В 2007 году в госсекторе насчитывалось 81,1 тыс. организаций, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Причем с 1998 по 2007 год в собственность государства из частного владения вернулось 8 тыс. предприятий, а в собственность муниципалитетов - 39 тыс.!

В 2004-2008 годах происходили существенные изменения в структуре акционерных обществ с государственным участием (табл. 5 ). Если в 2004 году среди них всего 4% АО были со 100%-м государственным участием, то в 2008 году таких АО было уже 54%. Зато доля АО, где государство было в роли миноритарного акционера, уменьшилось вдвое. В 2007 году были приватизированы акции (доли в уставных капиталах) 377 хозяйственных обществ, более 1/3 из которых составили миноритарные пакеты акций. Поэтому удалось преодолеть унаследованный от периода денежной приватизации конца 1990-х годов явный перекос в пользу удельного веса пакетов акций, которые не обеспечивали государству контроль над акционерными обществами (если участие государства было признано в них целесообразным).

Таблица 5. Доля государства в уставном капитале акционерных обществ
в 2004-2008 годах, на 1 января, % к итогу

Источники : Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Динамика приватизации в 1999-2007 годах представлена в табл. 6 .

Таблица 6. Приватизировано предприятий в 1999-2007 годах, штук

Источники : Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годов. Счетная палата РФ. - www.ach.gov.ru; данные за 2003-2007 годы получены с сайта Федеральной службы государственной статистики www.gks.ru

Динамика доходов от приватизации федерального имущества и его использования в 1999-2007 годах представлена в табл. 7 .

Таблица 7. Доходы от приватизации федерального имущества и его использования
в 1999-2007 годах, млн рублей

	Приватизация	Дивиденды	Аренда имущества	Часть прибыли от ФГУП
1999	8547,4	848,1	2191,4	-
2000	31367,1	3675,1	3427,2	-
2001	9990,6	6478,0	4896,1	209,6
2002	12703,8	10402,3	7657,9	914,2
2003	90660,0	12395,2	9573,9	2387,6
2004	61856,8	17222,0	11928,8	2538,1
2005	29079,2	18610,0	14170,0	2386,0
2006	17600,0	23000,0	16800,0	Нд
2007	19300,0	Нд	Нд	Нд

Источники : Минэкономразвития, Росимущество, Закон "О федеральном бюджете на 2007 год".

Продолжалась интеграция принадлежавших государству активов в холдинговые компании. А уже существовавшие холдинги с участием государства расширяли масштабы своего бизнеса и его диверсификацию путем поглощений и слияний, вертикальной и горизонтальной интеграции. За 2007 год Росимущество сформировало 29 интегрированных структур. Решениями об их создании было предусмотрено внесение в уставные капиталы головных компаний акций 132 АО, преобразование в открытые акционерные общества 117 унитарных предприятий, реорганизация через присоединение еще 8 унитарных предприятий. Причем 28 интегрированных структур были созданы на основании 30 указов президента и одно - по решению правительства . Изменение доли госсектора в производстве продукции и иных показателях приведено в табл. 8 .

Таблица 8. Доля государственного сектора в 2005-2007 годах, %

	2005	2006	2007 январь-июнь
Добыча полезных ископаемых	5,5	6,0	12,4
Обрабатывающие производства	8,9	8,2	7,8
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды	13,7	10,7	11,2
Лесовосстановительные работы	99,9	99,9	Нд
Ввод в действие жилых домов	5,6	5,2	3,1
Работы, выполненные собственными силами	5,5	4,4	3,5
Объем коммерческих перевозок (отправления) грузов	44,9	67,2	74,2
Коммерческий грузооборот	41,8	93,9	94,0
Пассажирооборот	68,7	68,5	66,9
Отправление грузов магистральным трубопроводным транспортом	0,4	0,5	0,1
Грузооборот магистрального трубопроводного транспорта	0,1	0,1	0,08
Внутренние затраты на научные исследования и разработки	69,3	70,4	72,2
Платные услуги населению (с учетом НДС)	18,5	17,2	16,6
Инвестиции в основной капитал	14,9	14,4	11,8
Выручка нетто от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом НДС, акцизов и иных обязательных платежей)	11,2	10,2	9,6
Среднесписочная численность работников	25,6	26,0	25,2

Источники : Росстат.

В 2007-2008 годах важнейшим событием в государственном секторе стало первичное публичное предложение своих IPO (Initial Public Offering) Сбербанком и Внешторгбанком - крупнейшими банками с участием государства. Летом 2008 года прекратило существование Р АО "ЕЭС России" . При ликвидации его акционеры получили акции 23 крупных электроэнергетических компаний.

В 2003-2007 годах продолжало сокращаться количество федеральных государственных унитарных предприятий - всего на 3327 (табл. 9 ).

Таблица 9. Число федеральных государственных унитарных предприятий по отраслям в 2003-2007 годах, штук

	На 01.06.2003	На 01.06.2004	На 01.06.2005	На 01.06.2006	На 01.01.2007
Всего	9860	9222	8293	7178	6533
Непроизводственная сфера	4357	4069	3617	1817	1670
Промышленность	2224	2064	1870	1624	1539
В том числе:
машиностроение	905	827	734	660	634
легкая промышленность	193	193	194	187	179
	81	80	68	55	49
пищевая промышленность	60	61	55	55	51
металлургия	49	37	34	30	28
химическая промышленность	46	43	39	34	33
	887	823	746	603	565
Сельское хозяйство	1329	1237	1111	913	826
Строительство	1035	978	903	752	668
Транспорт и связь	851	809	725	612	536
Лесное хозяйство	64	65	67	53	49
Прочие отрасли	-	-	-	1407	1245

Источники : Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и Основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2005 год; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы.

В 2006 году доля акций российских компаний, принадлежавших государству, составляла 29,6%, в начале 2007 года - 35,1% , к началу 2008 года - 40-45%. В 2004 году государство контролировало 81 компанию (из 400 крупнейших компаний России) с совокупной выручкой 145 млрд долларов, в 2006 году - уже 103 компании с пакетом акций не ниже блокирующего или на завершающей фазе установления контроля со стороны государства и совокупной выручкой 283 млрд долларов. При этом совокупная выручка крупнейших компаний, находившихся под контролем государства, выросла с 34,7% в 2004 году до примерно 40% в 2007 году .

С 1 июня 2003 года по 1 июня 2006 года число акционерных обществ, акции которых находились в федеральной собственности, регулярно сокращалось - в целом за период на 481, но за вторую половину 2006 года оно выросло на 272 АО (табл. 10). Проявилась явная тенденция к огосударствлению российской промышленности и транспорта, за которым, как показывает мировой опыт, неизбежно следует снижение эффективности инвестиций, качества управления, восприимчивости к инновациям.

Таблица 10. Количество и отраслевая структура АО, акции которых находились в федеральной собственности или в отношении которых использовалась
«золотая акция», штук

	На 01.06.2003	На 01.06.2004	На 01.06.2005	На 01.06.2006	На 01.01.2007
Всего	4205	3905	3783	3724	3997
Непроизводственная сфера	1918	1781	685	356	405
Промышленность	1350	1253	2078	1772	1797
В том числе:
машиностроение	225	209	178	663	632
легкая промышленность	16	15	9	27	29
промышленность стройматериалов	21	20	19	53	53
пищевая промышленность	43	40	54	141	127
металлургия	34	32	28	101	94
химическая промышленность	19	18	46	98	89
другие отрасли промышленности	992	919	1735	689	773
Сельское хозяйство	46	43	229	363	534
Строительство	492	457	287	380	504
Транспорт и связь	383	356	459	396	353
Лесное хозяйство	16	15	45	99	88
Прочие отрасли	-	-	-	358	416

Источники : Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2004 год и Основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2005 год; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2006 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2007 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы; Прогнозный план (программа) федерального имущества на 2008 год и Основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 годы

Госкорпорации

Важной новостью в имущественной политике государства в 2007 году стало образование сразу шести госкорпораций: Внешэкономбанка, "Роснанотеха", Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, "Олимпстроя" (по строительству олимпийских объектов к зимним Олимпийским играм 2014 года в Сочи и его развитию как горноклиматического курорта), "Ростехнологий", "Росатома". Их цели разнообразны: реализация отдельных проектов и программ ("Олимпстрой" и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), содействие отдельным видам деятельности (Внешэкономбанк и "Роснанотех"), управление конкретными отраслями ("Росатом") и группами компаний ("Ростехнологии").

Летом 1999 года Закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 года № 7-ФЗ был дополнен статьей 7.1, в которой было дано определение государственной корпорации как не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

В схему создания госкорпораций заложен индивидуальный подход, они выведены за рамки общих правовых норм, установленных для других организационно-правовых форм. Между тем при всем несовершенстве права хозяйственного ведения законодательство признает, что имущество, находящееся в ведении АО, унитарных предприятий, некоммерческих организаций, остается в собственности государства или органов местного самоуправления. Унитарное предприятие может распоряжаться им лишь в пределах, не лишающих его возможности действовать в рамках устава. Сделки, совершенные с нарушением этого требования, признаются ничтожными.

А статус госкорпораций с позиции отнесения их к той или иной форме собственности не вполне ясен, поскольку в отличие от унитарных предприятий имущество, переданное корпорации государством, становится ее собственностью. Остаются и потенциальные возможности получения госкорпорацией различных преференций, использования монопольного положения. Не ясна эффективность контрольных механизмов, многие из которых еще не апробированы или даже не созданы. Это тесно связано с непростой проблемой определения границ государственного сектора в экономике.

Приватизация: успехи и институциональные провалы

В России с ее традицией уравнительности никакая программа приватизации не могла бы получить всеобщего одобрения, при любых ее результатах остались бы недовольные. Успех состоит уже в том, что при реализации российской программы приватизации удалось избежать социальных конфликтов.

Но факты - вещь упрямая. В России утвердился институт частной собственности, появился слой частных собственников, заинтересованных в повышении эффективности своих предприятий. Стали играть заметную роль механизмы и стимулы рынка. Государство сняло с себя обязанность дотировать большую часть предприятий. Политические свободы обрели экономическую базу.

Практика подтвердила, что на первом этапе, когда только закладываются основы рыночных институтов, цена приватизируемого имущества не столь важна. Тем более что легальных средств на его выкуп по ценам, близким к его восстановительной стоимости, в России не было и быть не могло. Поэтому часть государственной собственности пришлось отдать. Кто сможет на деле стать эффективным собственником, определит рынок.

Была создана законодательная база приватизации, акционерных обществ и рынка ценных бумаг. Но остались правовой нигилизм граждан и властей, социалистические традиции, некомпетентность и зависимость судов и многое другое.

Серьезным и неустранимым (по политическим мотивам) недостатком российской приватизации на ее начальном этапе было преобладание акционеров-инсайдеров . Закрытая подписка на акции для трудового коллектива, льготные опционы для администрации приватизируемых предприятий, приватизационные чеки для всех граждан России плохо сочетались с задачей передать предприятия в руки эффективных, стратегических собственников. Поэтому в первые годы массовой приватизации структурная перестройка шла туго. Предприятия плохо откликались на требования рынка снижать численность работников, повышать эффективность использования активов. Это приближало предприятия к банкротству. Но оно зачастую откладывалось, заменялось неплатежами, невыплатой зарплаты, просьбами о государственных дотациях. Впрочем, и в таких условиях производительность труда на приватизированных предприятиях была выше, чем на государственных.

Реформаторы, руководившие приватизацией, не питали иллюзий относительно эффективности структуры собственности на ее ранних этапах. Задача стояла шире: не столько провести реструктуризацию предприятий, сколько облегчить уход с рынка устаревших предприятий и появление на рынке новых фирм, то есть стимулировать процесс, который Йозеф Шумпетер называл созидательным разрушением. Формы подобного разрушения могли быть разными, но непременно при жестких бюджетных ограничениях и проведении процедуры банкротства как окончательного вердикта о судьбе предприятия. Даже в тех случаях, когда компании избегали банкротств, они были вынуждены продавать неиспользуемые активы, создавая тем самым рынок активов и закладывая основу новых предприятий .

Впрочем, надо отметить, что в России пакеты акций достаточно быстро концентрировались в руках стратегических инвесторов за счет продажи акций работниками-миноритариями. После завершения приватизации владелец контрольного пакета акций формировался примерно в течение полугода. С этим связано отмеченное статистикой ускорение структурной перестройки в конце 1990-х годов. Разумеется, свою роль сыграла и девальвация рубля в ходе кризиса 1998 года, очистившая рынки сбыта от конкуренции со стороны иностранных производителей и позволившая многим отечественным предприятиям перестроиться и занять достойное место на рынке.

Одной из стратегических целей приватизации было привлечение в Россию иностранных инвестиций и высоких технологий. Инвестиции пошли в страну, но далеко не в той мере, на которую рассчитывали. Причиной тому были слабые гарантии прав собственности в условиях экономической и политической нестабильности, а в последние годы на первый план вышли коррупция, неэффективность налоговой и судебной систем. Сказывалось и то, что многие наши соотечественники под иностранными инвестициями понимали что-то вроде иностранной интервенции. В середине 1990-х так считали не только рядовые работники предприятий, задыхавшиеся без инвестиций, но и директора предприятий, чиновники всех рангов, народные избранники, заседавшие в законодательных собраниях всех уровней. Между тем "весь мир пребывает в состоянии непрерывной погони за иностранными инвестициями" и не видит в них опасности.

В процессе приватизации не была достигнута цель демонополизации экономики. Но это объясняется не ошибками в выборе стратегии приватизации, а более глубинными причинами, проистекающими из сложившейся природы постсоветского общества. Менталитет россиян, их ценностные установки, представления о соотношении власти и прав собственности привели к тому, что сегодня в России сформировался капитализм, имеющий черты феодально-бюрократического. Само существование формально частных предприятий нередко зависит от благосклонности чиновников, распределяющих госзаказы и госгарантии, выдающих лицензии, согласующих многочисленные разрешения. Российские чиновники в отличие от чиновников в европейских странах практически легально участвуют в подконтрольных им бизнесах, используют для их поддержки госзаказы и бюджетные средства. Они формируют кланы и создают хозяйственные структуры, занимающие монопольное положение на рынке.

Экономическая эффективность такого монополизированного бюрократией рынка крайне низка. Откаты чиновникам и их участие в бизнесе ведут к росту издержек, неустойчивости бизнеса, принятию нерациональных решений. На уровне отраслей доли рынка и ресурсы перераспределяются в пользу неэффективных, но имеющих чиновничьи "крыши" предприятий. Потеря благорасположения губернатора или другого влиятельного лица может обернуться потерей бизнеса. Это делает частную собственность в России условной. Ожидать в таких условиях прихода иностранных инвестиций и связанных с ними высоких технологий не приходится.

Известно, что капитал семейства Морганов изначально формировался пиратскими грабежами их прапрадеда. Не отличался порядочностью в отношениях с партнерами и калифорнийский магнат Стэнфорд. Первоначальное накопление часто происходило если не противоправно, то вопреки нормам морали. Развитие институтов рынка, конкуренция, совершенствование законодательства облагородили нравы европейских стран и США. В любой школе бизнеса начинающему бизнесмену примерами и статистикой докажут, что самый надежный путь к успеху - законный, что доверие к фирме, прозрачность корпоративного управления - основа процветания. Но на обретение бизнес-сообществом этого понимания ушли многие десятилетия.

В начале 1990-х годов в России не было и не могло быть традиций честного ведения корпоративного бизнеса. Многие предприниматели не ощущали необходимости придерживаться ни норм закона, которых часто просто не было, ни норм морали. Представители партийно-хозяйственной номенклатуры и при советской власти не отличались порядочностью, что хорошо видно по размаху номенклатурной приватизации. Трудно было предположить, что, став собственниками приватизированных предприятий, они не попытаются обмануть мелких акционеров. Господствующий в среде российской буржуазии социальный цинизм и смычка с криминалом предопределяли стратегию поведения - прирост капитала любой ценой.

Перевод прибыли за счет игры цен посредническим фирмам, принадлежавшим владельцам контрольных пакетов акций, позволял последним не выплачивать дивиденды, скупать акции у миноритариев по бросовым ценам. Среди акционеров было много работников предприятий, поэтому преднамеренная задержка с выплатой зарплаты также способствовала скупке акций с минимальными издержками. Коррупционные сделки с чиновниками министерств ради получения льгот, подкуп управляющих компаний ЧИФов, заказные убийства конкурентов - вот далеко не полный арсенал противоправных методов обогащения многих представителей бизнес-элиты.

На улучшение ее нравов могут повлиять два фактора. Первый - конкуренция и потребность в капитализации компаний, в приросте капитала за счет размещения акций и облигаций на фондовом рынке. Репутация фирмы, ее кредитная история, качество корпоративного управления, прозрачность сегодня стали играть заметную роль. Второй - не столько совершенствование законодательства, прежде всего антикоррупционного, акционерного, контрактного, налогового, сколько оздоровление правоприменительной практики, независимость судов и качество их работы. Здесь позитивных изменений мало, на клановый бюрократический характер и природу российского капитализма они влияют незначительно.

Известная "теорема Коуза" гласит, что для роста эффективности экономики не так уж важно, как была распределена собственность на начальном этапе, важнее, чтобы права собственности были четко закреплены и гарантированы, а издержки по их переходу к более эффективным собственникам были пренебрежимо малы. Но именно этого сегодня нет в России.

Ситуацию ухудшают рост доли ВВП, приходящейся на государственные предприятия, интенсивное создание госкорпораций. Не находясь в условиях жестких финансовых ограничений, распоряжаясь "ничейной" собственностью, не имея стимулов к структурной оптимизации в соответствии с запросами рынка, госпредприятия и корпорации сами являются "токсичными активами" для других секторов рыночной экономики. Не существует ясной черты, отделяющей социалистическую экономику от капиталистической, но ни одна страна Западной Европы не имеет государственного сектора, на долю которого приходится более 1/3 ВВП. Все это говорит о том, что модернизация России без дальнейшей приватизации государственных активов невозможна. История приватизации "по-российски" еще не закончилась.

Фон Мизес Людвиг. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993. С. 154.

Феномен возникновения перекрестных прав собственности в ходе приватизации ярко проявился и в СССР в 1990-1991 годах. Директора от имени предприятий учреждали акционерное общество (акционеры - юридические лица) и передавали этому АО права на управление своими предприятиями. Акционерами становились также высшие руководители отрасли и предприятий, внося в качестве взноса в уставный капитал АО свою интеллектуальную собственность - "управленческий опыт". Формально имело место акционирование, но государственная собственность по-прежнему преобладала, а права перекрещивались: акционеры были одновременно и собственниками, и управляемыми подразделениями. Для устранения перекрестных прав в некоторых странах принято правило, по которому акции материнской компании, приобретенные дочерним предприятием, в голосовании на собрании акционеров не участвуют и дохода не приносят.

Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Утверждено Распоряжением Госкомимущества РФ от 27 июля 1992 года № 308-р.

Голубков Д. Ю. Особенности корпоративного управления в России. М.: Альпина, 1999. С. 25.

Указ Президента РФ "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 914.

Указ Президента РФ "О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 года" от 6 октября 1993 года № 1591.

Указ Президента РФ "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" от 16 ноября 1992 года № 1392; Указ Президента РФ "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" от 5 декабря 1993 года № 2096.

Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284.

"Положение о специализированных чековых аукционах" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 4 ноября 1992 года № 701-р.

"Положение о проведении межрегионального и межрегионального всероссийского специализированных чековых аукционов" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 28 октября 1993 года № 1853-р. Аукционы проводились в соответствии с Постановлением Правительства РФ "О продаже акций на межрегиональных специализированных чековых аукционах" от 10 августа 1993 года № 786.

Постановление Правительства РФ "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий" от 15 мая 1995 года № 469.

"Положение о порядке рассмотрения дел по приватизации неплатежеспособных предприятий" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 22 июля 1994 года № 1981-р.

"Положение о порядке декларирования источников денежных средств, используемых юридическими и физическими лицами при совершении платежей по сделкам приватизации государственной и муниципальной собственности" утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 года № 206.

Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках Российской Федерации" от 22 марта 1991 года № 948-1.

Постановление Правительства РФ "О переоценке основных фондов (средств) в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 595.

Постановление Правительства РФ "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса" от 28 февраля 1995 года № 195.

Постановление Правительства РФ "О приватизации издательств, полиграфических предприятий и предприятий оптовой книжной торговли Комитета Российской Федерации по печати" от 1 октября 1994 года № 1119.

Указ Президента РФ "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" от 14 июня 1992 года № 631.

Указ Президента РФ "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества" от 14 августа 1992 года № 922; Указ Президента РФ "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" от 15 августа 1992 года № 923; Указ Президента РФ "О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства Российской Федерации" от 8 декабря 1992 года № 1559; Указ Президента РФ "Об особенностях приватизации предприятий, находящихся в ведении Министерства РФ по атомной энергии и управления ими в условиях развития рыночной экономики" от 15 апреля 1993 года № 446; Постановление Правительства РФ "О приватизации предприятий связи" от 22 декабря 1992 года № 1003; Постановление Правительства РФ "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса" от 28 февраля 1995 года № 195; Распоряжение Госкомимущества "О приватизации предприятий транспорта, имеющих мобилизационное задание" от 7 декабря 1992 года № 1041-р; Распоряжение Госкомимущества "Об особенностях акционирования и приватизации речных портов" от 23 декабря 1992 года № 1206-р; Распоряжение Госкомимущества "О порядке преобразования в акционерные общества производственных объединений угольной промышленности" от 9 апреля 1993 года № 634-р.

Постановление Правительства РФ "Об учреждении Российского акционерного общества "Газпром" от 17 февраля 1993 года № 138.

Ключников В., Бяков Э. Четвертый вариант акционирования государственных предприятий // Экономическая газета. 1993. № 1 (январь).

Ключников В., Бяков Э. Еще раз о четвертом варианте приватизации // Экономическая газета. 1993. № 16 (апрель).

Пияшева Л., Исаев А., Селюнин В., Лисичкин Г. и др. Отдать бесплатно. Докладная записка российскому президенту о наиболее разумном способе приватизации // Известия. 14 февраля 1992 года.

Постановление Государственной Думы "Об итогах первого этапа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 9 декабря 1994 года № 378-1 ГД.

Нестеров Л., Бухвальд Е. Ваучерная приватизация: в чью пользу счет? // Экономика и жизнь. 1995. № 6 (февраль).

Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1991-1997. М., 1998. С. 442-446.

Постановление Правительства РФ "Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества" от 14 февраля 2006 года № 87.

Отчет о приватизации федерального имущества в 2007 году. М.: ФАУФМ, 2008.

Виньков А. Государство - это ты! // Эксперт. 2008. № 2. С. 28-31.

Ослунд Андерс. Россия: рождение рыночной экономики. Пер. с англ. С. 327.

Ослунд Андерс. Строительство капитализма: Рыночная трансформация стран бывшего советского блока. С. 386-388.

Приватизация по-российски / Под ред. А. Б. Чубайса. С. 255.

История приватизации в России уходят корнями в 90-е года прошлого века, когда переход с советской плановой на рыночную экономику требовал передачи части государственного имущества в частную собственность.

Предыстория

По факту, приватизация крупных предприятий началась еще в конце 80-х. Вот только знали об этом лишь избранные...

Своеобразным стартом для нее стал Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», принятый в 1988 году. Другой, более точной и четкой нормативной базы для приватизации на тот момент не существовало, и передача предприятий в частную собственность осуществлялось на основании постановлений самых разных властных органов, так что реальные масштабы приватизации того времени не известны. Хотя по данным Организации экономического сотрудничества и развития, к 1992 году, когда были приняты изменения к новому закону «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», в частных руках чиновников госаппарата уже находились порядка 2000 крупных промышленных предприятий.

Как все начиналось

Легальная приватизация в государственных масштабах началась с 1992 года. К этому моменту в стране уже были приняты законы и постановления, определяющие порядок и алгоритм приватизации хозяйственных субъектов для населения (Закон РФ «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», Закон «О собственности в РСФСР», Указ No.341 Президента РФ от 29/12/1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год» и т.д.). И в целом программа приватизации была разделена на три стадии:

• «малая» приватизация.
• ваучерная приватизация,
• денежная приватизация.

«Малая» приватизация: первая ласточка легальной приватизации

Первой ласточкой легальной приватизации в России стала так называемая «малая» приватизация. Она стартовала в 1992 году. Под «малую» приватизация подпадали магазины, кафе, ателье, столовые и рестораны - объекты будущего малого бизнеса. Первыми были проведены аукционы в Нижнем Новгороде, за ними подтянулись другие крупные города России. Именно «малой» приватизации принадлежит заслуга «первопроходца» в деле разгосударствления собственности. И именно она сформировала благоприятную среду для последовавшей за ней приватизации ваучерной.

Ваучерная приватизация: история в деталях

Идея ваучерной приватизации была взята не из воздуха. К тому моменту, как необходимость приватизировать госимущество в России стало насущной необходимостью, подобный опыт уже испытали на себе многие страны бывшего соцлагеря. Особенно воодушевлял руководителей нашей страны опыт чековой приватизации в Чехии. Именно после его успешного завершения Комитетом по собственности Верховного Совета РСФСР было предложено использовать в России для разгосударствления специальные платежные средства. Специально под программу бесплатной массовой приватизации был создан Закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», предлагающий открытие в Сберегательном банке для каждого совершеннолетнего гражданина РФ специального приватизационного счета. Средства с этого счета могли использоваться только на приобретение акций предприятий.

К июню 1990 года были приняты уже все необходимые для этого законы, однако активный этап приватизации начался только спустя два года. «Раздумья» правительства, возможно, длились бы дальше, но свою роль сыграла памятная речь Б.Н. Ельцина, в которой он сказал легендарную фразу: «Мы слишком долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать».

К сожалению, все пошло не совсем по плану. Вместо приватизационных счетов, летом 1992 года были введены приватизационные чеки (ваучеры), а модель массовой приватизации по типу «все взять и поделить» на практике оказалась далеко не лучшим вариантом для нашей страны. Однако, как утверждают и российские и зарубежные эксперты истории приватизации 90-х, форсированное разгосударствление собственности стало для России единственной возможностью быстро, хотя и довольно болезненно, перейти к рыночной экономике.

В 1994 году в Москве на один ваучер можно было получить порядка 700 акций «Газпром».

Денежная приватизация: начали за здравие, кончили за упокой

Денежная приватизация должна была стать логическим продолжением приватизации ваучерной. Предполагалось, что в рамках этот этапа акции предприятий могли бы продаваться уже не за ваучеры, а за деньги. Предприятия для приватизации определялись Правительством РФ в плановом порядке.

Фактически денежный этап передачи государственной собственности в частные руки начался в 1995 году и планировался как постепенный процесс. Основной его целью стало пополнение порядком истощившегося государственного бюджета и привлечение инвестиций в уже приватизированные компании. Планировалось также, что пакеты акций будут выставляться на аукционы, но...

Сложная политическая и экономическая ситуация отпугивала потенциальных инвесторов, поэтому привлеченных на данном этапе инвестиций было совершенно недостаточно, чтобы должным образом развивать приватизированные предприятия. Промышленность, переданная в частные руки встала, производство практически сошло на нет. Грянул дефолт 1998 года. Нельзя сказать, что стадия денежной приватизации оказалась провальной, но большей части поставленных целей она так и не достигла.

Итогом более чем десятилетней истории приватизации в России стали:

· 9,7 миллиардов долларов, полученные государством от продажи 145 тысяч российских предприятий,

· так и не изжившее себя социальное недовольство несправедливым переделом госсобственности.

P .S . Интересен тот факт, что A натолий Борисович Чубайс, стоявший у истоков приватизации, до сих пор остается успешным политиком, сохраняя при этом рекордно низкий политический рейтинг.