Образ жизни царя, в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при Алексее Михайловиче (1645-1676 гг.), свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. Во второй половине XVII века четко обозначилась новая тенденция развития государственной системы - постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной.
В России абсолютная монархия сформировалась в процессе петровских реформ, однако уже с середины XVII века отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти государя. Специальные главы Соборного уложения 1649 г. были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие государственного преступления, причем не делалось различия между преступлением против государства и действием, направленным против личности царя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи места пребывания государя.
Во второй половине XVII века шел процесс возрастания личной власти монарха в области верховного управления. Появились именные указы, то есть правовые акты, изданные от имени царя и без участия Боярской думы. Из 618 указов Алексея Михайловича 588 были именными. И хотя они, в отличие от приговоров Боярской думы, касались второстепенных вопросов, сам факт их наличия свидетельствовал об укреплении самодержавного начала в управлении. Устанавливалась так же практика докладов царю начальниками важнейших приказов. Показательным является создание в середине XVII века Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в решении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом личного контроля монарха за администрацией.
Особую актуальность во второй половине XVII века приобрел вопрос о взаимоотношениях государства и церкви. Патриарх Никон, стремившийся к превращению русской церкви в центр мирового православия, в 1653 г. приступил к церковным реформам. Цель их - унификация обрядов и исправление богослужебных книг по греческим образцам. Реформы Никона были поддержаны властью, но следствием их был раскол Русской православной церкви на официальную и старообрядческую.
Постепенно Никон стал претендовать на первенство, утверждая, что священство выше царства. Теократические замашки патриарха привели к его конфликту с государем. В 1666 г. церковный собор, проходивший с участием восточных патриархов, одобрив церковные нововведения Никона, принял решение о смещении реформатора с патриаршего престола. Падение Никона положило начало процессу подчинения церкви государству.
Боярская дума. В Думу по-прежнему входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. За век состав Думы удвоился, особенно увеличилось число думных дворян и дьяков. В XVII веке думными дворянами стали представители 85 фамилий мелкого российского дворянства. В 70-х гг. XVII века в Думе было 97 человек: 42 боярина, 27 окольничих, 19 думных дворян, 9 думных дьяков. То есть аристократический характер Думы все таки сохранялся, хотя доля дворян и дьяков росла. Боярская дума оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управления и суда. Начало XVII века - период заметного роста влияния Думы, поскольку царская власть во времена Смуты была ослаблена. По свидетельству Г. Котошихина, царь Михаил Федорович «хотя самодержавцем писался, однако без боярского совету не мог сделать ничего». В XVII веке роль Боярской думы постепенно снижалась, что было одним из признаков усиления в России абсолютной монархии.
Земские соборы XVII века. После Смуты произошли перемены в составе, графике работы и полномочиях Земских соборов. На избирательный Собор 1613 г. вместе с представителями дворянства, боярства, духовенства, посадских людей (в первый и последний раз) были приглашены депутаты от рядового духовенства и черносошного дворцового крестьянства. С этого времени выборные депутаты стали численно преобладать над должностной частью соборов. Выборы проводились:
от столичного дворянства и купечества - по чинам;
от служилых людей «по прибору» - по строевым частям;
от дворян «городовых» - по сословным корпорациям;
от «тяглых людей» (столичных и городовых) - по общинам.
Депутаты избирались на местных сходах, в уездных городах - по призыву и под надзором воевод. Выборные отсылались в Москву вместе с протоколом собрания, Разрядный приказ проверял правильность выборов. Депутаты получали от избирателей наказы. Из правительственного агента депутат соборов XVII века становится народным челобитчиком (В.О. Ключевский).
Царская власть, ослабленная после Смуты, нуждалась в поддержке «всей земли». Земские соборы в данный период превратились в органы распорядительной власти, ᴦдᴇ решающую роль играли представители дворянства и посадских людей.
В период с 1613 по 1622 гг. соборы действовали почти непрерывно и почти все они посвящены финансовым вопросам. Правительство, чтобы наполнить казну, вводило чрезвычайные налоги и прибегало к займам, часто напрямую обращалась к депутатам с просьбой о безвозмездной помощи. В практику вошел сбор денег по добровольной подписке. Собор выручал казну, но не просил взамен никаких прав.
Статус соборов в XVII веке остался неопределенным: то законосовещательным, то законодательным. Документально не определялись сроки созыва соборов, их состав, компетенция, отношение к высшим государственным учреждениям. Сами выборные смотрели на собор как на вспомогательное орудие власти и проявляли равнодушие к земскому представительству. Депутаты отбывали повинность, а избиратели являлись на съезды неохотно, часто по вторичной повестке воевод. Протоколы соборов фиксировали настроения сословной разобщенности и даже вражды. Все сословия сетовали на неравенство «в тягостях», каждое сословие заглядывало в карман другому. Политическое отчуждение, по замечанию Ключевского, нарастало от собора к собору.
Такие настроения позволили правящей династии отказаться от созыва соборов, как только в этом отпала нужда. В течение второго десятилетия правления Михаила Романова - с 1622 по 1632 гг.- они не собирались; в период с 1632-1653 гг. - созывались редко и по очень важным вопросам: принятие Соборного уложения 1649 г., восстание в Пскове, русско-польские, русско-крымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об Азове. После 1683-1684 гг. деятельность соборов затухает. Монархия перестает нуждаться в поддержке соборов; главной ее опорой становится армия и бюрократический аппарат.
Причины распада соборов (по В.О. Ключевскому):
- отсутствие официального статуса;
- укрепление самодержавия;
- крепостное право, ставившее за рамки соборов абсолютное большинство населения России;
- сословная разобщенность, отчетливо проявившаяся на последних соборах;
- преобладание подданнической политической культуры над гражданской: депутаты и избиравшее их население воспринимали участие в соборах как навязанную сверху повинность.
Приказная система управления. На XVII век приходится расцвет приказной системы управления. Самую большую группу образовывали общегосударственные приказы, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и управляли принадлежащей ему собственностью. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.
Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.
Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации приказной системы была предпринята в 80-е годы: попытка объединить все финансовые вопросы в укрупненном приказе Большой казны; мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.
Всего к 1698 г. в России было 26 приказов общегосударственной компетенции (постоянных), 1- временный, 6-дворцовых, 3- патриарших и 19 других высших городских и дворцовых учреждений.
В главе приказов стоял начальник-судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры, получая за службу поместный оклад до 600 четвертей земли и денежный - до 240 рублей в год. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей - подьячие, служившие сначала без жалования, потом, по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1-5 рублей в год; старший подьячий мог рассчитывать на годовое жалование 60-65 руб.
Во второй половине XVII в. произошел значительный рост числа приказных: в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1698г. - 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним - тремя подьячими поглощаются более крупными.
Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Разрядный, Большой казны, Большого дворца, насчитывали по две - четыре сотни приказных. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. Стол возглавлялся дьяком, повытье - подьячим. Чаще всего повытья образовывались по территориальному принципу, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.
Приказная система с ее централизацией, бюрократизмом и отсутствием контроля порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество.
Местное управление. В XVII веке на местах продолжали функционировать губные и земские избы, избираемые населением. При этом теперь они фактически попали в подчинении воеводам. В 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы воеводы - от 1 до 3 лет; за нее он получал поместный и денежный оклады. В больших городах было по несколько воевод. Круг обязанностей воевод: административно-полицейские функции, охрана границ, розыск беглых, набор служилых людей, сбор налогов, надзор за состоянием дорог, за деятельностью губных и земских старост. В подчинения у воевод находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.
Рис. 5. Местное управление в XVII веке
В 20-30 е годы XVII в. формируется тип местных учреждений, получивших название приказных изб (воеводских, съезжих). Личный состав приказных изб разделялся на постоянную и временную части. Временная часть состояла из воевод, дьяков, иногда подьячих с приписью, присылавшихся в город на 1 - 3 года соответствующим приказом. Постоянная часть включала местных подьячих, работавших по выбору или найму на постоянной основе.
С середины XVII века с расширением и укреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привели к созданию военных округов-разрядов, территориально перекрывавших рамки уездов. В разрядах формируется промежуточное звено управления - разрядные избы с расширенными военно-административными функциями.
Итак, в XVII веке в государственном аппарате России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении целой цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума - приказ - воевода), создании иерархической лестницы чиновников (судья приказа - дьяки - подьячие). Одновременно следует отметить наличие в России небюрократических институтов - Земских соборов (до 1684 года) и земских органов управления на низшем уровне. Громоздкость и нерациональность приказной системы, отсутствие системы подготовки кадров, снижали эффективность деятельности государственного аппарата, не отвечали запросам нового времени
Контрольные вопросы и задания
1. Почему именно Москва стала новым центром объединения русских земель?
2. Как менялась роль Боярской думы в государственном управлении на протяжении XV-XVII вв.?
3. В чем заключались особенности приказной системы управления?
4. Раскройте тенденции перехода России в XVII века от сословно-представительной к самодержавной монархии.
5. Как изменились Земские соборы XVII века и почему они прекратили работу в середине столетия?
6. Как менялась система местного управления в России по мере складывания централизованного государства?
7. В чем проявилась бюрократизация государственного аппарата в XVII веке?
« назад
Оглавление
вперед »
5.1 Кризис Российской государственности в период Смутного времени « | » 6. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть XVIII века)
|
11.02.2007/курсовая работа Общая характеристика древнерусского института вече. Происхождение вече. Социальный состав вече. Вече в древнем Новгороде. Государственное управление Новгородом. Круг вопросов, решаемых вече. Система вечевых органов. 25.01.2009/реферат Образование древнерусского государства. Становление государственности и государственное управление в Киевской Руси. Органы управления и власти. Кризис российской государственности в период Смутного времени. Государственный аппарат Российской империи. 5.05.2009/курсовая работа |
Смутное время (1598-1613) в истории Отечества характеризуется слабостью государственной власти и неподчинением окраин центру, самозванством, гражданской войной и интервенцией.
Условия, способствовавшие развитию Смуты:
борьба боярства за ограничение власти царя
падение нравственности (по мнению современников)
боярские опалы, неурожаи, голод и мор в период правления царя Бориса Годунова (1598-1605)
активность казачества
вмешательство Польши и католической церкви во внутренние дела России
Последствия смуты:
1. Временное усиление роли сословно-представительных органов власти: Боярской думы и Земского собора (за царствование Михаила Романова (1613-1645) известно 10 созывов Земского собора)
2. Экономическая разруха и обнищание народа
3. Ухудшение международного положения государства и потеря ряда территорий за годы Смуты (Смоленские и Северные земли отошли к Польше, побережье Балтийского моря - Швеции)
4. Воцарение новой династии Романовых (1613-1917) Расстройство местничества ослабило старую аристократию (боярство) и усилило позиции служилого дворянства. Сахаров А.Н. История России с древнейших времён до конца 17 века. М., 2006.С. 229.
В середине XVI в. начали свою деятельность земские соборы - высшие сословно-представительные учреждения. Земские соборы эпизодически созывались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики и представляли собой совещательный орган. За XVI-XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах.
Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представители сословий - поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. С развитием новых органов исполнительной власти - приказов - их представители также входили в состав земских соборов. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 341.
Начиная со смерти Ивана Грозного и вплоть до падения Шуйского (1584-1610 гг.). Это время, когда складывались предпосылки гражданской войны и иностранной интервенции, начинался кризис самодержавия. Соборы выполняли функцию избрания на царство, зачастую становились орудием враждебных России сил.
1610-1613 гг. Земский собор при ополчениях превращается в верховный орган власти (и законодательной, и исполнительной), решающий вопросы внутренней и внешней политики, соборное уложение. Именно в этот период времени земский собор играл наиболее важную и существенную роль в общественной жизни России.
1613-1622 гг. Собор действует почти непрерывно, но уже в качестве совещательного органа при царской власти. Решает текущие административные и финансовые вопросы. Царская власть стремится опереться на земские соборы при проведении финансовых мероприятий: сбор пятинных денег, восстановление подорванного хозяйства, ликвидация последствий интервенции и предотвращении новой агрессии со стороны Польши. С 1622 года деятельность соборов прекращается до 1632 года.
1632-1653 гг. Соборы собираются сравнительно редко, но для решения важных вопросов как внутренней политики: составление Уложения, восстание в Пскове, так и внешней: русско-польские и русско-крымские отношения, присоединение Украины, вопрос об Азове. В этот период активизируются выступления сословных групп, предъявляющих требования правительству, не столько посредством земских соборов, сколько через подаваемые челобитные. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 348.
1653-1684 значение земских соборов снижается. Последний собор в полном составе собирался в 1653 г. по вопросу о принятии Запорожского Войска в состав Московского государства.
Особенности государственного управления в России в XVII веке:
Избрание главы государства представителями сословий. В 1598 году состоялось первое избрание царя на Земском соборе (был избран Борис Годунов). Выборы проходили без альтернативы.
В 1613 г. состоялись вторые выборы. Для решения будущего государства, не имевшего верховного правителя по окончании Смуты, в Москве был созван Земский собор. Цель выборов главы государства в условиях Смуты - избежать кровопролития и новой тирании. Поэтому Собор избрал в цари Михаила Романова, наиболее компромиссную фигуру.
В 1645 г., после смерти Михаила Романова, выборов царя как таковых уже не было, по причине того, что существовал законный наследник. Однако новый царь Алексей был представлен Земскому собору, который формально утвердил нового государя. В 1682 г. Земский собор избрал царями-соправителями Ивана V и Петра I. Сахаров А.Н. История России с древнейших времён до конца 17 века.М., 2006.С. 115.
Попытки ограничить власть государя были еще в Смутное время, при выборах Василия IV и королевича Владислава. Существует мнение, что при избрании на царство Михаил Романов подписал письмо, по которому обязался: никого не казнить, а если будет вина, отправлять в ссылку; принимать решение, советуясь с Боярской думой. Письменного документа, подтверждающего ограничения, не найдено, однако фактически диктаторские полномочия государя, установленные Иваном Грозным, были ликвидированы.
Земские соборы, созывавшиеся по инициативе царя, Думы или предыдущего собора, решали вопросы:
сбора налогов
распределение земли
о наказаниях, в том числе о введении денежных штрафов
расследование жалоб на чиновников, борьба с коррупцией и злоупотреблениями региональных властей
расходования государственных средств
принятия гражданских законов. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 351.
В 1648-49 гг. на Земском соборе было принято Соборное уложение, т.е. своего рода гражданский и уголовный кодексы. Если раньше основные законы в России назывались по имени подготовивших его правителей, то новый закон был подготовлен и издан представителями всех сословий.
Государственная администрация - система приказов - строилась не четко по региональному или отраслевому признаку, а по проблемам. При необходимости решить какой-либо вопрос создавался отдельный приказ, который отвечал за все стороны решения проблемы.
Приказы (органы центрального управления) регулируют какие-либо отношения во всем государстве. Продолжается процесс формирования единой государственной идеологии, утверждается единая государственная символика. В России появляется национальный флаг - бело-сине-красный триколор.
В 1619 г. на Земском соборе был принят первый бюджет Российского государства, именовавшийся "роспись доходов и расходов". Бюджетная система в 17 веке еще была мало развита, так как существовало большое количество натуральных повинностей, заменявших налоги. Соборное уложение 1649 г. урегулировало способы и нормы сбора налогов. Каждый житель Московского государства должен был нести определенную повинность: или призываться на службу, или уплачивать налоги, или обрабатывать землю. Кроме того, существовали торговые пошлины и сборы за оформление документов. Особую статью государственных доходов составляла плата за содержание кабаков и продажу вина в государственных лавках. Самостоятельное производство спиртных напитков запрещалось. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв.М., 2009.С. 356.
Местное управление в России в 17 веке
1.2 Высшие и центральные учреждения
В XVII в., по-прежнему, Боярская дума была важнейшим органом государства, органом боярской аристократии и разделяла с царем верховную власть. В её состав входили бояре московского князя, бывшие удельные князья, представители поместного дворянства (их называли «думные дворяне»), верхи служилой бюрократии - «думные дьяки», которые вели делопроизводство. Боярская дума решала важнейшие государственные дела. Она была законодательным органом. За век состав Думы удвоился, особенно возросло число окольничих, думных дворян и дьяков. Боярская дума по-прежнему оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управлении и суда.
Самостоятельной роли боярская дума не играла, она всегда действовала вместе с царём, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных отношениях. По всем делам выносилось решение в следующей форме: «Государь указал и бояре приговорили» или «По государеву указу бояре приговорили».
Председательство в думе принадлежало царю, но он не всегда присутствовал; бояре решали дела и без него, окончательно или же их решения утверждались государем. Члены распределялись в думе по порядку чинов, а каждый чин -- по местнической лестнице породы. Соборное уложение предписывает думе «всякие дела делати вместе». Этим косвенно утверждается начало единогласия при решениях. В конце XVII в. возникает особое отделение думы для судных дел: «расправная палата», состоявшая из делегатов думы (по несколько членов от каждого чина). Во время выезда бояр с царем из Москвы в поход, на месте оставляется несколько членов ее «для ведения Москвы». В эту комиссию думы шли все доклады из приказов, но окончательно решались ею только дела меньшей важности; прочие отсылались к царю и находившимся при нем боярам.
Члены Думы возглавляли приказы, были воеводами, дипломатами. Дума утверждала решения приказов, была высшей судебной инстанцией.
К концу XVII в. Дума превращается в своеобразный совещательный орган приказных судей. Увеличивается её неродовитая часть, а именно число думных дьяков. В начале века было 2-3 думных дьяков, во второй половине (в 1677г.) их число увеличилось до 11 человек.
В первой половине XVII в. возросла роль земских соборов. Слово «земский» означало, «государственный». Земский собор - это совещание представителей «всех земель», или всей русской земли. В этом смысле земские соборы имели прочные «земные» корни. Они «вырастали» из Новгородского вече, из княжеских «съездов» по поводу важнейших событий русской истории и старых традиций обсуждать спорные вопросы «всем миром».
Земские соборы заседали почти непрерывно: 1613-1615, 1616-1619, 1620-1622, 1632-1634, 1636-1637 гг. Соборы изыскивали средства на ведение войн с Польшей, Турцией и других, принимали решения по внешнеэкономическим вопросам (в 1642 г. - по вопросу об Азове, взятом казаками, в 1649 г. - принятия Уложения - свода законов и др.). Продолжительность земских соборов была различной: от нескольких часов (1645 г.), дней (1642 г.), до нескольких месяцев (1648-1649 гг.) и лет (1613-1615, 1616-1619, 1620-1622 гг.). Решения земских соборов - сборные акты - подписывались царем, патриархом, высшими чинами и чинами пониже. С 60-х годов земские соборы перестали созываться: правительство окрепло и уже не нуждалось в «моральной поддержке «всей земли».
Первая половина XVII в. - время расцвета приказной системы и постоянного внедрения её во все отрасли управления. В первые годы правления династии Романовых начали функционировать около 20 прежних центральных учреждений. Новому правительству пришлось решать серьезные социально-экономические и политические проблемы. Прежде всего, предстояло пополнить опустошенную государственную казну, наладить поступление государственных налогов. Поэтому в первые годы правления новой династии усиливается фискальная деятельность приказов. Создается ряд новых постоянных и временных центральных учреждений, ведавших сбором налогов (Новая четверть в 1619 г., приказ Большой казны -- в 1621-1622 гг.).
Новым элементом в приказной системе управления стало формирование учреждений патриаршего управления. После возвращения патриарха Филарета из плена на базе патриаршего двора были созданы три приказа (Дворцовый, Казенный, Разрядный), управлявшие всем патриаршим хозяйством.
В первой половине XVII в. широко распространены были временные приказы, создаваемые заведомо как временные по специальному указу, определяющему функции, главу приказа, весь его штат и бюджет.
Во второй половине XVII в. в связи с коренными изменениями в социально-экономической жизни России, ее внутриполитическом развитии и международном положении меняется государственный аппарат.
В это время окончательно укрепляется и оформляется крепостничество, складывается всероссийский рынок, возникает мануфактурное производство, углубляется социальное расслоение деревни. Противоречивость этих процессов обусловила обострение социальных отношений в городе и деревне.
Сословно-представительная монархия к этому времени себя изжила, но система приказов сохранилась. Основное ядро их осталось прежним. Но были созданы новые территориальные приказы для управления освобожденными русскими землями. С новыми условиями страны связано создание Монастырского приказа ведавшего монастырскими землями и судебными делами населения духовных вотчин, и Рейтарского, созданного для организации и управления войсками нового строя. Особое место занимал функционировавший в 1654-1675 гг. приказ Тайных дел. Основная часть дел этого приказа была связана с управлением дворцовым хозяйством.
Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации была предпринята в 80-е годы. Наиболее важной была попытка объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны. К этому времени относятся мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе -- в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.
Во главе приказа стоял начальник - судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками начальника-судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей -- подьячие.
Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности, с чем были связаны и размеры приказных штатов.
Большие приказы (Поместный, Разрядный, Казанского дворца) делились на столы. Разделение происходило в основном по территориальному принципу. Бывали случаи, когда тому или иному приказу передавались функции другого учреждения, что приводило к выделению в его составе особого стола. Столы делились на повытья, создававшиеся в основном по территориальному принципу. Повытья не были устойчивыми структурными единицами и не носили определенного названия. Иногда они носили порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе их подьячего. В более мелких приказах деления на столы не было, а существовали только повытья.
Во второй половине XVII в. широкое распространение получили временные учреждения - комиссии, которые формировались в Москве из дьяков и московских подьячих и посылались вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками и т. д. на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались по специальному указу, который определял их количественный состав, направление деятельности, назначал руководителей.
Приказная система с её централизацией и бюрократией, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью породило волокиту, злоупотребление, взяточничество, что особенно явственно обнаружилось к концу XVII в.
История создания Конституции 1918 года
Итак, государственное устройство РСФСР носило федеративный характер, субъектами Федерации были национальные республики. Предусматривалось также создание областных союзов...
Колхозное право России
Центральными органами, осуществлявшими руководство колхозами, являются: а) органы общей компетенции - Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, Совет Министров СССР...
Местное управление в России в 17 веке
В 20--30-х годах формировался новый тип местного приказного учреждения. Характерно, что в это время еще не везде установилось единообразное наименование воеводских изб. Некоторые из них традиционно назывались по-старому. Так...
Образование приказной системы управления в Русском государстве
Царь (Великий Князь)- глава Московского государства, верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю. Царь издает законы, назначает чиновников. Боярская Дума - высший орган власти в Русском государстве...
Ордена и медали России
В истории России было известно множество орденов. Они вручались различным людям за различные подвиги как боевые, так и гражданские. Бывали за какой-либо подвиг вручали несколько орденов вместе. Существовали даже такие награды...
Особенности монархического правления в Англии и России
Русское государство середины XVI - середины XVII в. в. являлось сословно-представительной монархией. Сословно-представительной называется централизованная феодальная монархия, в которой относительно сильный монарх, осуществляя свою власть...
Ремесленные и фабрично-заводские училища в СССР в первой половине ХХ века
Профессиональное образование как часть общественной жизни возникает на определенном историческом этапе и развивается в единстве теоретического и практического компонентов...
Реформирования органов государственной власти в период кризиса крепостной системы первой половине XIX века
Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами...
Реформы 60-70-х годов XIX века: предпосылки и последствия
По Манифесту крестьянин сразу получал личную свободу. Бывший крепостной, у которого раньше помещик мог отнять всё его достояние, а самого его продать, подарить, заложить...
Русская правда
Прообразом первого центрального органа стала государева казна (канцелярия). У нее был большой штат дьяков. Казначеи ведали финансовыми вопросами. Был в штате канцелярии печатник-хранитель государевой печати...
Система коллежского делопроизводства
В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний членов Боярской думы. С 1704 г...
Система коллежского делопроизводства
В условиях усиления классовой борьбы старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, неопределенностью функций перестала удовлетворять господствующий класс...
Становление советского государства
Объединение усилий в борьбе с разрухой потребовало создания специальных органов управления. В декрете II Съезда Советов о создании правительства было предусмотрено образование ряда экономических наркоматов. Вскоре, однако, стало ясно...
Эволюционное развитие конституции РСФСР
Высшим органом власти в СССР становился Верховный Совет СССР, наделенный законодательной властью и состоящий из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по территориальным округам...
При Иване IV Грозном формируется структура государственного управления в XVI — XVII веках. Верховная власть принадлежала царю . В его руках сосредоточивалась законодательная, исполнительная, судебная, военная власть.
В 1549 г. был созван Земский собор (Совет всей земли) - высшее сословно-представительское учреждение России с 1549 до 1653 гг., собрание представителей всех слоев населения (кроме крепостных крестьян) для обсуждения политических, экономических и административных вопросов.
Другим важным руководящим органом в стране была Боярская дума - высший совет при великом князе, состоявший из представителей феодальной аристократии. Работала на постоянной основе с конца XIV до конца XVII вв. Боярская дума состояла из бояр , окольничих - придворный чин и должность, второй (после боярина) думный чин Боярской думы, возглавляли приказы, полки, назначались в дипломатические миссии; думных дворян - третий по «чести» думный чин, участвовали в заседаниях Боярской думы, в работе ее комиссий, управляли приказами, выполняли придворные и военные обязанности; думные дьяки - низший думный чин. Составляли и правили проекты решений Боярской думы и царских указов, ведали делопроизводством.
Отдельные отрасли государственного управления, а также управления отдельными территориями стали поручаться («приказываться», как тогда говорили) боярам. Так появились первые приказы - учреждения, ведавшие отраслями государственного управления или отдельными регионами страны. В середине XVI в. существовало уже два десятка приказов. Военными делами руководили Разрядный приказ (ведал поместным войском), Пушкарский (артиллерией), Стрелецкий (стрельцами), Оружейная палата (Арсенал). Иностранными делами управлял Посольский приказ, финансами - приказ Большой приход, государственными землями, раздаваемыми дворянам, - Поместный приказ, холопами - Холопий приказ.
Во главе приказа стоял боярин или дьяк - крупный государственный чиновник.
Стала складываться единая система управления на местах. В 1556 г. кормления были отменены. После губной реформы (1555-1556) на местах управление (сыск и суд по особо важным государственным делам) было передано в руки губных старост (губа - округ), избиравшихся населением из местных дворян, земских старост . Сборщики налогов - целовальники .
Царская власть. Во главе государственной системы России XVII века, как и прежде, стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти; он был верховным судьей и главнокомандующим. На новую династию, хотя она имела источником своего статуса избрание Михаила Романова Земским собором, было перенесено старое идеологическое обоснование царской власти: ее божественное происхождение и наследственный характер. Решение Земского собора лишь подтверждало божественный промысел.
Образ жизни царя, в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при Алексее Михайловиче (1645-1676 гг.), свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. Во второй половине XVII века четко обозначилась новая тенденция развития государственной системы - постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной.
В России абсолютная монархия сложилась в ходе петровских реформ, однако уже с середины XVII века отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти государя. Специальные главы Соборного уложения 1649 г. были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие государственного преступления, причем не делалось различия между преступлением против государства и действием, направленным против личности царя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи места пребывания государя.
Во второй половине XVII века шел процесс возрастания личной власти монарха в области верховного управления. Появились именные указы, то есть правовые акты, изданные от имени царя и без участия Боярской думы. Из 618 указов Алексея Михайловича 588 были именными. И хотя они, в отличие от приговоров Боярской думы, касались второстепенных вопросов, сам факт их наличия свидетельствовал об укреплении самодержавного начала в управлении. Устанавливалась так же практика докладов царю начальниками важнейших приказов. Показательным является создание в середине XVII века Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в решении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом личного контроля монарха за администрацией.
Особую актуальность во второй половине XVII века приобрел вопрос о взаимоотношениях государства и церкви. Патриарх Никон, стремившийся к превращению русской церкви в центр мирового православия, в 1653 г. приступил к церковным реформам. Цель их - унификация обрядов и исправление богослужебных книг по греческим образцам. Реформы Никона были поддержаны властью, но следствием их был раскол Русской православной церкви на официальную и старообрядческую.
Постепенно Никон стал претендовать на первенство, утверждая, что священство выше царства. Теократические замашки патриарха привели к его конфликту с государем. В 1666 г. церковный собор, проходивший с участием восточных патриархов, одобрив церковные нововведения Никона, принял решение о смещении реформатора с патриаршего престола. Падение Никона положило начало процессу подчинения церкви государству.
Боярская дума. В Думу по-прежнему входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. За век состав Думы удвоился, особенно увеличилось число думных дворян и дьяков. В XVII веке думными дворянами стали представители 85 фамилий мелкого российского дворянства. В 70-х гг. XVII века в Думе было 97 человек: 42 боярина, 27 окольничих, 19 думных дворян, 9 думных дьяков. То есть аристократический характер Думы все таки сохранялся, хотя доля дворян и дьяков росла. Боярская дума оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управления и суда. Начало XVII века - период заметного роста влияния Думы, поскольку царская власть во времена Смуты была ослаблена. По свидетельству Г. Котошихина, царь Михаил Федорович «хотя самодержавцем писался, однако без боярского совету не мог сделать ничего». В XVII веке роль Боярской думы постепенно снижалась, что было одним из признаков усиления в России абсолютной монархии.
Земские соборы XVII века. После Смуты произошли перемены в составе, графике работы и полномочиях Земских соборов. На избирательный Собор 1613 г. вместе с представителями дворянства, боярства, духовенства, посадских людей (в первый и последний раз) были приглашены депутаты от рядового духовенства и черносошного дворцового крестьянства. С этого времени выборные депутаты стали численно преобладать над должностной частью соборов. Выборы проводились:
- - от столичного дворянства и купечества - по чинам;
- - от служилых людей «по прибору» - по строевым частям;
- - от дворян «городовых» - по сословным корпорациям;
- - от «тяглых людей» (столичных и городовых) - по общинам.
Депутаты избирались на местных сходах, в уездных городах - по призыву и под надзором воевод. Выборные отсылались в Москву вместе с протоколом собрания, Разрядный приказ проверял правильность выборов. Депутаты получали от избирателей наказы. Из правительственного агента депутат соборов XVII века становится народным челобитчиком (В.О. Ключевский).
Царская власть, ослабленная после Смуты, нуждалась в поддержке «всей земли». Земские соборы в этот период превратились в органы распорядительной власти, где решающую роль играли представители дворянства и посадских людей.
В период с 1613 по 1622 гг. соборы действовали почти непрерывно и почти все они посвящены финансовым вопросам. Правительство, чтобы наполнить казну, вводило чрезвычайные налоги и прибегало к займам, часто напрямую обращалась к депутатам с просьбой о безвозмездной помощи. В практику вошел сбор денег по добровольной подписке. Собор выручал казну, но не просил взамен никаких прав.
Статус соборов в XVII веке остался неопределенным: то законосовещательным, то законодательным. Документально не определялись сроки созыва соборов, их состав, компетенция, отношение к высшим государственным учреждениям. Сами выборные смотрели на собор как на вспомогательное орудие власти и проявляли равнодушие к земскому представительству. Депутаты отбывали повинность, а избиратели являлись на съезды неохотно, часто по вторичной повестке воевод. Протоколы соборов фиксировали настроения сословной разобщенности и даже вражды. Все сословия сетовали на неравенство «в тягостях», каждое сословие заглядывало в карман другому. Политическое отчуждение, по замечанию Ключевского, нарастало от собора к собору.
Такие настроения позволили правящей династии отказаться от созыва соборов, как только в этом отпала нужда. В течение второго десятилетия правления Михаила Романова - с 1622 по 1632 гг.- они не собирались; в период с 1632-1653 гг. - созывались редко и по очень важным вопросам: принятие Соборного уложения 1649 г., восстание в Пскове, русско-польские, русско-крымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об Азове. После 1683-1684 гг. деятельность соборов затухает. Монархия перестает нуждаться в поддержке соборов; главной ее опорой становится армия и бюрократический аппарат.
Причины распада соборов (по В.О. Ключевскому):
- - отсутствие официального статуса;
- - укрепление самодержавия;
- - крепостное право, ставившее за рамки соборов абсолютное большинство населения России;
- - сословная разобщенность, отчетливо проявившаяся на последних соборах;
- - преобладание подданнической политической культуры над гражданской: депутаты и избиравшее их население воспринимали участие в соборах как навязанную сверху повинность.
Приказная система управления. На XVII век приходится расцвет приказной системы управления. Самую большую группу образовывали общегосударственные приказы, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и управляли принадлежащей ему собственностью. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.
Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.
Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации приказной системы была предпринята в 80-е годы: попытка объединить все финансовые вопросы в укрупненном приказе Большой казны; мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.
Всего к 1698 г. в России было 26 приказов общегосударственной компетенции (постоянных), 1- временный, 6-дворцовых, 3- патриарших и 19 других высших городских и дворцовых учреждений.
В главе приказов стоял начальник-судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры, получая за службу поместный оклад до 600 четвертей земли и денежный - до 240 рублей в год. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей - подьячие, служившие сначала без жалования, потом, по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1-5 рублей в год; старший подьячий мог рассчитывать на годовое жалование 60-65 руб.
Во второй половине XVII в. произошел значительный рост числа приказных: в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1698г. - 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним - тремя подьячими поглощаются более крупными.
Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Разрядный, Большой казны, Большого дворца, насчитывали по две - четыре сотни приказных. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. Стол возглавлялся дьяком, повытье - подьячим. Чаще всего повытья образовывались по территориальному принципу, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.
Приказная система с ее централизацией, бюрократизмом и отсутствием контроля порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество.
Местное управление . В XVII веке на местах продолжали функционировать губные и земские избы, избираемые населением. Однако теперь они фактически попали в подчинении воеводам. В 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы воеводы - от 1 до 3 лет; за нее он получал поместный и денежный оклады. В больших городах было по несколько воевод. Круг обязанностей воевод: административно-полицейские функции, охрана границ, розыск беглых, набор служилых людей, сбор налогов, надзор за состоянием дорог, за деятельностью губных и земских старост. В подчинения у воевод находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.
Рис. 5.
В 20-30 е годы XVII в. формируется тип местных учреждений, получивших название приказных изб (воеводских, съезжих). Личный состав приказных изб разделялся на постоянную и временную части. Временная часть состояла из воевод, дьяков, иногда подьячих с приписью, присылавшихся в город на 1 - 3 года соответствующим приказом. Постоянная часть включала местных подьячих, работавших по выбору или найму на постоянной основе.
С середины XVII века с расширением и укреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привели к созданию военных округов-разрядов, территориально перекрывавших рамки уездов. В разрядах формируется промежуточное звено управления - разрядные избы с расширенными военно-административными функциями.
Итак, в XVII веке в государственном аппарате России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении целой цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума - приказ - воевода), создании иерархической лестницы чиновников (судья приказа - дьяки - подьячие). Одновременно следует отметить наличие в России небюрократических институтов - Земских соборов (до 1684 года) и земских органов управления на низшем уровне. Громоздкость и нерациональность приказной системы, отсутствие системы подготовки кадров, снижали эффективность деятельности государственного аппарата, не отвечали запросам нового времени
Контрольные вопросы и задания
- 1. Почему именно Москва стала новым центром объединения русских земель?
- 2. Как менялась роль Боярской думы в государственном управлении на протяжении XV-XVII вв.?
- 3. В чем заключались особенности приказной системы управления?
- 4. Раскройте тенденции перехода России в XVII века от сословно-представительной к самодержавной монархии.
- 5. Как изменились Земские соборы XVII века и почему они прекратили работу в середине столетия?
- 6. Как менялась система местного управления в России по мере складывания централизованного государства?
- 7. В чем проявилась бюрократизация государственного аппарата в XVII веке?
